浙江省国有资产监督管理委员会 关于印发《浙江省省属国有企业监事会职工监事管理办法（试行）》的通知

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[摘 要] 调解制度是我国民事诉讼中独具特色的一项制度，在解决民事纠纷中一直发挥着积极作用。但在实践中，我们也看到，调解实践与当前人民群众的期望仍有差距。本文作者结合实践，试想从进入执行程序的调解案件入手，查找原因、寻找对策。首先从民事调解案件的执行现状入手，继而着眼于寻找造成大量调解案件进入执行程序，以及部分调解案件无法执行的原因，最后从有效节约执行资源的视角对完善我国民事调解制度进行路径探索，提出完善调解制度的一些建议和对策，以期对审判工作实践有所助益。
[关键词]民事调解；执行难；完善
在民事诉讼中，法院通过调解结案在解决日益增多的民事纠纷中一直发挥着积极作用。一方面可以有效节约诉讼成本，在审判阶段即化解矛盾，避免更多案件进入执行程序，减少人民法院在执行阶段的资源配置；另一方面也有助于定纷止争，降低上诉、信访案件的数量。从实践上看，案件通过调解结案，大多当事人按调解协议自动履行义务，化解了矛盾纠纷，实现“案结事了”，的确较之于判决更能减少法院的强制执行工作。但就目前的形势，调解率成为各级法院绩效考评的内容之一，每年的调解目标居高不下，这无形中给法官形成不小的压力。有的案件虽然通过调解，但权利人的权益得不到有效维护，从而放纵义务人的无理行为，拖延或逃避法律规定的履行义务，使调解书变成一纸“法律空文”，该调解案件不得不进入执行程序，达不到调解的目的，从而造成了调解案件“执行难”问题。下文逐一进行分析。
　　一、调解案件进入执行程序的主要类型
　　1、借款合同纠纷。目前，借款合同纠纷大多属于民间借贷案件，债权人对于借款担保方面的意识相对比较薄弱，仅凭一味的信赖出借钱款，一旦不能即时收回钱款，只能请求法院作出裁判。债权人为了尽快收回借款，往往会作出让步，与借款人达成调解协议，这也让有些借款人假借还款之名，行“无赖”之实。这种没有任何担保的调解执行案件，执结案件的情况会大打折扣。
　　2、人身权纠纷。人身权纠纷一般包括普通的人身损害赔偿纠纷案和道路交通事故人身损害赔偿纠纷案。此类案件的发生，一般具有不可预知性或是冲动行为等原因所致，事件的发生往往是当事人不想看到的。突如其来的赔偿数额，尤其是涉案金额较大的案件，有的责任方在明知无力偿还赔偿款的情况下，恶意调解，迫使受害方作出让步，一旦达成调解协议，立刻规避应履行的赔偿义务，有甚者玩“人间蒸发”，让执行法官无处找寻其踪影。受害人的权利虽得到确认，但却无法得到实现。
　　3、婚姻家庭、继承纠纷。该案件类型主要涉及抚养费负担、共同财产分配、债务负担和财产继承等方面的执行。在基层法院，涉及婚姻家庭的调解案件一般是就子女的抚养费问题、共同财产的分配及共同债务的负担等问题达成协议。婚姻家庭案件赖以维系的家庭关系一旦解除，执行难度可想而知。按照本地情况，解除婚姻关系后，夫妻双方会各奔一方，大多数人会外出谋职，几乎与另一方失去联络。执行法官在执行此类案件时举步维艰。
4、其它民事纠纷。除了上述基本案件，还有其它的调解案件也进入了执行程序，比如相邻纠纷、劳动争议纠纷、拖欠货款纠纷、买卖合同纠纷等等。此类纠纷案件调解结案后，对于不按调解协议自动履行的，进入执行程序后也存在难执行的情形。
二、调解案件进入执行程序的弊端
1、增加当事人实现权利的成本。调解相比判决而言，其程序更灵活、简便，特别是当事人在调解程序基于合意的达成，省去了正常审判程序的大部分流程，其诉讼成本更为节省。然而，这仅限于调解程序，如果放大到当事人权利的最终实现过程，可能诉讼成本也并不低廉。调解案件的未能自动履行，当事人为实现权利仍然需要申请法院强制执行，这期间的花费无疑导致当事人诉讼成本增加。即便这种成本事后可能由相对方承担，但预先付出成本及精力，也是案件当事人的合法权益无端遭受的损害。
2、损害法院的司法权威。在调解的价值中，提升司法效率是其中非常重要的一项。虽然当事人在调解后减少了上诉，但以执行环节来看，仍然有大量的调解案件进入执行程序。调解案件的低履行率，会降低当事人对法院调解的信任度。当事人选择到法院调解，是希望在法院的主持下，可以尽快解决矛盾对抗状态，满足自身合法权益。然而，即使在做出了相应妥协后，对方当事人仍不自动履行，这使得前面的合意流于形式，反悔在所难免，必将降低当事人对法院调解的信任，损害法院的司法权威。
3、损害当事人的权益。对以调解方式结案后进入执行程序的案件，部分权利人因在调解中作出了让步，但因义务人未按时履行，而执行的依据是生效的调解书，权利人基于对方当事人的“诚信”而作出的让步已无法挽回，相应的救济法律上也无规定，使权利人的权益受损。
三、调解案件进入执行程序及执行难的原因
调解不但缓和、钝化了社会矛盾，而且降低了司法成本，节约了相对匮乏的司法资源。但由于法院考核体系的偏差以及调解制度本身存在的一些缺陷，致使调解制度的优越性未能得到有效的发挥，特别是未能有效降低调解案件的强制执行率，甚至使部分调解案件难以执行。这些偏差及缺陷主要表现在：
1、高调解率驱使部分法官调解异化。最高法院为了促成各级法院和法官尽可能地通过调解方式化解社会矛盾，将调解率作为法院、法官绩效考评的主要数据之一，并对调解率高的法院和法官进行表彰。这种考评体系，对承办案件的法官在具体结案方式的选择上给出了明确的价值导向，导致部分法官将调解从妥善处理案件的手段变成了追求的目标。调解协议一旦达成，即意味着审判法官的工作已经完成，其无须顾虑当事人是否会反悔，以及是否自觉履行调解协议中确定的义务，也不必让当事人为调解协议的履行提供有效的保证。
2、审执工作程序缺乏有效协调
审判程序和执行程序是人民法院审判工作的两个重要程序，案件的审判是执行的前提和基础，执行是审判的保障和实现。从理论上看，审执分离各司其职，能够确保审判员集中精力从事“审”的业务，执行员集中精力从事“执”的业务，不仅有利于实现程序的监督和制约，而且有利于提高办案人员的水平和办案质量。但在实际运行中，由于目标、任务等“指挥棒”的不同，再加上当前法院存在“案多人少”的困境，法官面对日益繁多的案件，首先关注的必然是各自工作目标的完成情况。
审执缺乏协调导致调解申执率高主要表现为：1、调解实体公正对执行的影响。执行目的在于实现权利，这很大程度上取决于当事人对调解过程及其结果的接受和认可程序。如果当事人调解后对调解存有异议，这样的调解可能会导致当事人不自动履行。有的审判人员在调解案件时一味强求调解率，对案件的调解不考虑或顾及到执行工作的需要，没有真正做到“案结事了”。从而导致当事人之间，当事人与法院间的强烈对抗情绪。2、裁判文书质量对执行的影响。一份优秀的裁判文书，不仅使当事人胜败皆服，也为案件的顺利执行提供了保障。在审判实践中，一些生效的裁判文书行文表达不够准确，内容不具体，不具有可执行性，导致执行难以顺利进行。
　　3、当事人法律观念存在偏差。就债权人而言，为维护自身的合法权益而诉诸法院，相信法院会作出公正的裁决。同时，为了使债权尽快得到实现，债权人往往愿意放弃一部分权利，接受以调解方式结案。然而，债权人要想通过调解实现债权，其前提之一便是债务人的诚信意识，主动履行调解书所确定的义务。如果债务人不按时履行，债权人只能申请法院强制执行，如此，先前达成的调解工作并没有发挥其化解矛盾纠纷的功能及审判工作的高效性，未能达到债权人的预期。
　　另外，有的当事人藐视调解书的严肃性、权威性，假借调解之名及其“十足的诚信”，骗取对方当事人作出让步，为其拖延、逃避履行调解书所确定的义务赢得必要的时间。案件一旦进入执行程序，结果不是无法找到被执行人，就是无可供执行的财产。
四、解决调解案件不自动履行及执行难问题的试想
　　1、审判工作与执行工作有效衔接配合，形成良性互动。解决调解案件切实得到执行的问题，最主要是从根本上提高调解案件的质量。首先，审判过程中的调解工作必须遵循自愿原则和合法原则，结合案件实际情况，通过调解工作，使双方当事人互谅互让，达成协议，并能够履行，才能达到案结事了的目的。因此，不能片面的追求调解率而不考虑履行情况。对义务人有借调解拖延履行义务的，或达到故意减轻义务目的的，不能一味进行调解结案。其次，调解过程中要注意依法采取诉讼财产保全措施。对原告有诉讼保全要求、应进行诉讼保全的，依法采取诉讼保全措施，不能因为为达成调解目的而遗漏保全措施。准确理解法律对申请诉讼保全的担保规定，对于不大可能造成被告或案外人损失的诉讼保全措施，应积极采取相应措施，如采取活查封的保全就不一定要求提供担保，或提供与被采取保全措施的财产等值的财产担保。司法实践中有不少因没能提供担保而未能采取诉讼保全措施而导致执行不了的事例。
处理好审判与执行的关系，只有不断加强法院内部审执全局相结合的观念，站在全院的角度加以统筹和协调，并制定出具体的实施细则，才能使审判与执行在实际的工作中真正地做到相互渗透与结合。
2、加强法院队伍建设，提高审判人员自身素质。法院队伍素质不高，将影响案件的审判与执行效果。法院应大力提高队伍的整体素质，提高队伍执行力，法官应当注重自身素质的提高，加强廉政教育和业务教育。此外，法院审判法官的素质高低也影响着审判执行效果，审判法官在案件审理时应注重提高案件的审判质量及法律文书的制作水平。如果审判质量过硬，执行依据准确、充分了，那么执行人员执行生效法律文书时就可理直气壮，当事人可以减少抵触情绪，相应地也就减少了许多执行阻力。
3、坚持查清事实的原则,提升当事人调解的自愿程度。查清案件事实是法院审理案件的职责所在，虽然调解可以在诉前、诉中进行，但只要调解协议尚未达成，法院既不能也无权停止调查事实的步伐。法院在调解过程中必须按程序查清事实，将尽可能多的证据和事实向当事人展示，使其对审判结果有大致预判。在这样的情形下，当事人之间最终达成调解协议才最大可能地体现了当事人自由和真实的意志，从而顺利地履行义务。当然，当事人在调解过程中明确表示在调解协议达成前法官无须进一步调查事实的，法官可以中止调查事实的程序。
　　4、加大法院与相关部门的有效联动。联动机制的设立，有利于法院的执行工作，针对各类民事调解案件的执行特点，与不同的部门进行联动，比如涉农调解执行案件，法院可以与人民调解委员会、司法局、当地政府综合治理办公室等单位联动，发挥调解的最大效能，将执行案件高效执结，达到法律效果与社会效果的统一。全国范围内开展的集中清理执行积案所取得的良好成绩，部门联动在该专项活动中发挥了较好的作用。因此，应当总结其中的有益经验，以便指导执行工作的开展。
　　5、建立被执行人的诚信档案。案件在审理阶段，法官应多下功夫，查清当事人的基本信息，在证据审查或法庭调查时，就应有针对性地查清义务人的家庭情况、财产状况、收入情况、偿债能力等基本事实，全面的掌握义务人的执行能力状况，并将其登记在案，为今后的执行打下基础。同时，对于以调解结案的案件，法官可以要求义务人作出有效保证。如果义务人未能按时履行调解书的内容，法官可以根据实际情况将其记入诚信档案。做好了这些前期工作，一旦案件进入执行程序，执行法官可对该诚信档案进行资源共享。同样的，执行阶段义务人的履行情况，也应录入该诚信档案。如果义务人牵涉比较复杂的案件，比如“多角”债务关系，执行法官可以较快理清其中的关系，由此，执行工作会事半功倍。
　　6、加大法制宣传力度。舆论宣传的导向作用是强大的。法院可以通过多种渠道对广大群众进行法律教育，增加其法律知识、增强法律意识。使双方当事人能够正确理解调解的立法本意和法律精神，正确行使法律赋予的权利，履行法律赋予的义务。
结语
在倡导“大调解”的环境之下，不可避免的会有越来越多的调解案件不能按时履行而进入到执行程序，此类案件的执行难度也会越来越大，出现的新情况也会越来越多。法院应根据工作需要将确定的人力、物力资源在立案、审理和执行各个环节之间进行合理配置。如果能够保证调解案件向执行程序的低流入量及流入执行程序案件的易执行性，那么执行的强度和难度就能得到有效控制，执行的司法资源将获得节约。

作者：李志文
工作单位：环江毛南族自治县人民法院

吉林省人大常委会


吉林省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法
吉林省人民代表大会常务委员会


（吉林省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议于2000年3月31日通过）


第一条 为保护消费者合法权益，维护社会经济秩序，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政管理部门做好保护消费者合法权益工作。
各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政管理部门应当在各自的职责范围内，依法保护消费者的合法权益。
第三条 消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。各级人民政府及有关的行政管理部门应当为消费者协会依法履行职责提供必要的条件。
县级以上行政区域依法建立的消费者协会及其在乡镇、街道、集贸市场、商业网点、企业等建立的基层组织，可以对经营者提供的商品或者服务进行社会监督和参与检查。对证据确凿损害消费者合法权益的行为，可以通过大众传播媒介予以曝光。
根据需要，有关行政管理部门可以委托消费者协会对侵害消费者合法权益的违法活动，行使一定的行政执法权。
第四条 消费者对经营者损害其合法权益的行为，有权依法投诉、申诉、提请仲裁或者提起诉讼。有关部门对消费者的合理要求予以保护。
第五条 经营者不得以任何方式强迫、欺骗消费者购买商品或者接受服务。不得在销售商品或者提供服务时给消费者附加限制条件。
第六条 消费者对经营者提供的商品和服务发现不符合质量规定或者约定的，有权向经营者提出修理、更换、退货以及重作、补足商品数量、退款及其他合理要求，经营者应当在法律、法规规定或者双方约定的期限内履行其义务。法律、法规没有规定或者双方没有约定期限的，经营者
应当在消费者提出合理要求之日起30日内履行其义务。
第七条 经营者提供商品或者服务，必须按照国家有关规定向消费者出具供货凭证或者服务单据。
第八条 消费者对经营者提供的商品或者服务的价格高于其明示价格的，有权按照其明示的价格付款。
第九条 经营者不得举办名优产品、名优服务、名优企业评比活动。
第十条 供水、供电、供热、邮政、电信、有线电视、保险等公用企业，应当按照本办法或者有关法律、法规的规定提供服务。
第十一条 从事医疗、美容、保健、娱乐、摄影等服务行业的经营者，应当按照操作规范、技术标准和与消费者的约定提供服务，并标明服务项目和收费标准。
第十二条 从事汽车旅客运输业的经营者，应当按旅客运输法规和规则提供服务，并按国家规定收取费用。无正当理由不得改变线路、中途停运或者中途让旅客换乘其他车辆。
第十三条 从事修理业的经营者，应当按照约定保证修理质量，不得偷换修理商品的零部件，不得谎报修理商品的用工和更换的零部件，不得向消费者乱收修理费。
经营者必须在与消费者约定的期限内对其修理的商品予以修复，未约定期限的，自修理商品交付之日起30日内修复。超过约定期限或者规定期限修复的，应当退回消费者修理费。
经修理的商品，其修理部位，从交付使用之日起应当实行保修，在保修期内因修理部位发生故障导致不能正常使用的，原修理单位应当负责免费修理或者退回原修理费，再次保修的期限从修复之日起重新计算保修期。
第十四条 从事加工业的经营者应当按规定、约定或者商业惯例保证服务质量，不得偷工减料、偷换材料或者谎报用工用料。
第十五条 从事洗染业的经营者应当与消费者书面议定原物品质量价值状况，由于经营者操作不当、保管不慎等原因造成衣物损坏、串染色、遗失及其他事故的，经营者应当承担赔偿责任。
第十六条 从事旅游业的经营者，应当在约定的时间内为消费者办完旅游手续，未经消费者同意，不得改变旅游线路、游览景点和降低食宿标准，不得强制、误导消费者购买商品或者接受其他服务。
第十七条 经营者采用邮购方式销售商品的，应当注明邮购商品的条件、名称、负责人姓名和经营场所。
接受邮购商品的消费者，发现收到的商品与所约定购买的商品质量、数量或者其他约定条件不符的，可以自收到商品之日起15日内，退回商品或者书面通知经营者解除购买合同，经营者应当及时退回全部邮购款，消费者无须承担任何费用。
接受邮购的消费者在其汇款之日起90日内未收到商品的，有权解除购买合同，经营者应当及时退回全部邮购款。
第十八条 以营利为目的，从事培训业务的单位和个人，必须具备相应的专业技术要求和设备条件，并严格按照事先公布的培训项目、收费标准执行。
第十九条 从事来料加工、以旧换新服务的经营者，应当保证质量，按期交货。
第二十条 房地产经营者应当严格执行国家、省有关房地产开发的法律、法规规定，必须按照实有面积销售商品房，不得以虚假的销售宣传误导消费者，不得将未经验收合格的商品房交付使用；不得拒绝履行法律、法规规定和合同约定的对房屋维修和保养的义务。
第二十一条 消费者与经营者发生消费争议向消费者协会投诉的，消费者协会应当受理，并对投诉事项及时进行调查、调解。消费者也可以向有关行政管理部门申诉或者向人民法院起诉。
第二十二条 消费者与经营者发生消费争议引起的申诉，工商行政管理部门和其他有关行政管理部门应当根据各自的职责分工受理，不得互相推诿，也不得超越职权处理。
消费者向两个以上有处理权的行政管理部门提出申诉的，由最先接受申诉的行政管理部门受理。
第二十三条 有关行政管理部门和消费者协会对消费者提出的申诉、投诉，应当在10日内作出受理或者不受理的决定，并通知当事人。对受理的，除特殊情况外，应当在30日内处理完毕；对不符合受理条件的，通知当事人，并说明理由。
第二十四条 行政管理部门对消费者申诉案件和消费者协会移送的案件不予受理的，消费者协会可以进行查询，并可以向被查询单位的上级机关通报情况。
第二十五条 经营者不得拒绝、阻挠有关行政管理部门的监督检查以及消费者协会对消费者投诉进行的调查。
第二十六条 消费者和经营者发生的消费争议涉及的商品和服务质量，直观可以确认的，由受理单位确认；直观难以确认的，可以通过法定的鉴定机构鉴定，鉴定费由申请方预付，最后由责任方承担。
第二十七条 经营者在保险公司投保的商品给消费者造成损失的，应当先由经营者向消费者赔偿损失。经营者赔偿后，再向保险公司追偿。
第二十八条 受理消费者申诉的有关行政管理部门，对给消费者造成经济损失的经营者，应当依法责令其赔偿消费者的损失。
第二十九条 经营者提供商品或者服务造成消费者或者其他受害人人身伤害、死亡以及侵害消费者的人格尊严、侵犯消费者人身自由的，按照《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十一条、第四十二条、第四十三条规定处理，费用的支付标准按照有关规定执行。
第三十条 经营者提供商品或者服务给消费者造成财产损害，其赔偿责任双方有约定的，按其约定履行；双方没有约定的，经营者应当按照消费者的合理要求，以修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用及赔偿损失等方式承担民事责任。
第三十一条 经营者违反有关法律、法规及本办法规定，以虚假或者不正当手段欺诈消费者，有下列行为之一的，应当按照消费者的合理要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额应为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍：
（一）掺杂、掺假、以假充真、以次充好的；
（二）以虚假的商品说明、商品质量标准、实物样品等方式销售商品的；
（三）销售已经使用过的商品不予声明，销售处理品、残次品、等外品等商品未予标明或者谎称是正品的；
（四）以虚假的清仓价、换季价、优惠价或者其他欺骗性价格标示销售商品的；
（五）骗取预付款或者利用邮购销售骗取价款而不提供或者不按照约定条件提供商品的；
（六）以虚假的还本销售、有奖销售或兑奖时附加事先未向消费者声明的条件销售商品的；
（七）利用广播、电视、报刊等大众传播媒介和广告对商品和服务作虚假宣传的；
（八）在销售、服务中作虚假的现场演示和说明的；
（九）不以真实名称和标记销售商品或者提供服务的；
（十）利用他人或者采取合谋等方式，进行欺骗性销售或者服务诱导的；
（十一）利用计量器具弄虚作假的；
（十二）对修理的商品故意损坏或者更换不需要更换的零部件的；
（十三）以其他不正当手段欺诈消费者的。
第三十二条 经营者拒绝、阻挠有关行政管理部门工作人员依法履行职责，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十三条 工商行政管理部门和其他行政管理部门的执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条 农民购买、使用直接用于农业生产的生产资料，参照本办法执行。
第三十五条 本办法自公布之日起施行。



2000年3月31日