卫生部关于加强饮用水卫生监督监测工作的指导意见

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　　摘要：本文旨在讨论分析我国侵权责任法的归责原则以及各归责原则的具体内容。首先，介绍了归责原则的含义，及确立归责原则在实践中拥有着积极的意义。其次，分析了学界对归责原则体系界定的各种学说，得出了本人对归责原则体系的看法即过错责任原则、过错推定原则和无过错责任原则的三元归责原则体系。再者，具体介绍了各归责原则的含义、构成要件、实际运用中的注意点。最后，对归责原则的实施效果进行了总结。

　　关键词：归责原则、过错责任原则、过错推定原则、无过错责任原则

　　一、侵权责任法的归责原则概述

　　所谓归责原则是指据以确定侵权民事责任应由行为人承担的理由、标准或者说最终责任归属决定性的根本要素。而侵权的归责原则，实际上是归责的规则，它是确定行为人的侵权民事责任的依据和标准，也是贯穿整个侵权行为法之中，对规范各个侵权法起着统帅作用的立法指导方针。一定的归责原则直接体现了统治阶级对侵权立法的政策，同时也集中表现了侵权法的规范功能。在司法实践当中，对一个案件适用不同的归责原则，就要适用不同的具体规则，法官在审理具体的侵权案件的时候，他必须要首先确定这个案件要适用什么样的归责原则，只有确定了这个案件要适用什么样的归责原则，他才可以按照所选择的归责原则指向的具体法律适用规则办理案件。如果在对一个案件适用法律时，选择归责原则出现错误的话，那么这个案件就会出现根本性的错误。所以，归责原则是侵权责任法的一个核心问题，侵权责任法必须规定清楚。

　　在现阶段，由于侵权法规范对象的复杂性和多层次性，世界各国的侵权法的归责原则都呈现多元化的趋势。我国学者的意见分歧较大，例如杨立新教授认为：“侵权责任归责原则，是指确定侵权行为人侵权损害赔偿责任的一般准则，是在损害事实已经发生的情况下，确定侵权行为人对自己的行为以及与自己具有特定关系的人或者物件所造成的损害是否需要承担民事赔偿责任的原则。” 张新宝教授认为：“侵权责任归责原则，是指以何种根据确认和追究赔偿义务人的民事责任，它所解决的是侵权的民事责任之基础问题。”

　　二、我国侵权责任法的归责原则体系

　　归责原则体系应该具有内在逻辑联系，其体系内各归责原则应是既相互区别，各有功能，又是相互补充的，而不是截然对立的。所以确立合理的归责原则体系是侵权责任立法的重要课题。而侵权责任归责原则体系历来是一个颇具争议的论题。当一个人的行为或物件致他人损害以后，究竟如何在各当事人之间分配损失，才能既保受害方得到最大程度的救济，又同时不违公正。上述问题的解决必须依赖与归责原则的确立。

　　关于侵权的归责原则体系，学界众说纷纭，主要有四种观点：(1)一元论即单一的过错责任归责原则说，这种主张将过错延展为侵权责任之唯一归责原因。这是过去较有代表性的观点，现在少有学者主张 ；(2)二元论即主张我国侵权归责原则为二元归责原则体系，有三种观点：其一为过错责任与无过错责任的二元归责体系。其二是由过错责任和严格责任原则构成，认为过错推定是过错原则中的一种程序性规则，而非一项独立的侵权归责原则。其三是由过错责任原则与公平责任原则构成；(3)多元论。这一观点内部又有许多分歧：其一，有人主张多元的归责原则，包括过错责任原则、危险责任原则和公平责任原则三种。 其二，有学者主张我国侵权责任法的归责原则就是过错责任原则、过错推定原则和无过错责任原则三个归责原则构成，各自调整着不同的侵权行为。 其三，有学者提出：我国侵权责任法的归责原则体系应当采取多元归责体系，即以过错责任和严格责任作为两项基本的归责原则相并列，而以公平责任原则为补充，以绝对的无过错责任为例外。

　　本人认为，一元论说由于只承认过错责任原则，随着生产力的发展，法律救济功能的加强和人权保护的强调，在一些适用过错责任无法保护合法权益而从社会利益的角度又必须保护的领域，仅仅依据过错责任原则归责就不符合整个社会公平正义的需要，也不利于社会的稳定和发展。二元论说只承认过错责任和无过错责任两个归责原则也显然没有涵括所有的归责原则，它强调了过错推定原则仍然是以过错作为归责的条件，与过错责任根本一致，有一定的合理性，但它忽视了过错推定原则毕竟是以推定过错作为归责的要件，具有的独立性，与过错责任原则以主客观相结合的确认作为归责要件，区别是非常明显的。三元论说与四元论说都肯定了过错责任原则为侵权责任法的首要原则，但其争议的焦点主要围绕在公平原则是否为侵权责任法的归责原则。

　　公平责任是指在当事人对造成的损害都无过错、不能适用无过错责任要求加害人承担赔偿责任，但如果不赔偿受害人遭受的损失又显失公平的情况下，由人民法院根据当事人的财产状况及其他实际情况，责令加害人对受害人的财产损失给与适当补偿的一种责任形式。对于公平责任是否是一项归责原则，在我国学术界一直颇有争议。有学者为公平责任是一项归责原则，而另一些学者则认为公平责任不是一项归责原则。笔者赞同公平责任不是一项归责原则。因为所谓“公平责任”只不过是民法公平原则在侵权法领域的具体应用，是在双方均无过错的情况下，当事人之间分担损失的一种方法，而不是一项归责原则。我国《侵权责任法》没有具体的法条将公平责任作为独立的归责原则。

　　此外，关于公平责任能否成为独立的归责原则民法理论界存在着不同观点。《侵权责任法》第24条规定：“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的。可以根据实际情况，由双方分担损失。”该条规定是“分担损失”而非《民法通则》规定的“分担民事责任”，立法者在此处确立的是损失分担的规则。而非公平责任原则，理由是：首先，公平责任的适用不具有法律上的确定性，自由裁量权较大，是关于补偿的指导性规则，不宜作为归责原则；其次，有过错即承担责任是侵权责任归责的基本原则。既然双方当事人对损害发生都没有过错，行为人就不应当承担责任，只需在公平合理的基础上，由行为人对受害人的财产损失给予适当补偿。双方分担损失不过是民法中公平责任在《侵权责任法》中的体现。另外，从调整范围上看，公平责任适用范围过于狭小而不可能与过错责任、无过错责任并立的归责原则。正如杨立新教授认为，“即使所谓的公平责任原则在实际中适用的范围而言，也不是典型的侵权行为。所谓的公平责任原则，它所‘调整’的侵权行为，是对于损害的发生，加害人没有过错，受害人也没有过错的情形，其实这种情形并不是严格意义上的侵权行为，而仅仅是在侵权行为法中视为侵权纠纷的一种特殊情况。一个‘归责原则’调整这样狭小的范围，并且不是一个严格意义的侵权行为，这个归责原则的地位还不值得怀疑吗?” 因此，《民法通则》第132条和《侵权责任法》的24条均不宜概括为“公平责任原则”。公平责任依据公平观念作为价值判断标准，因而具有高度抽象性和不确定性，在实际适用中赋予法官较大的自由裁量权，其适用标准过于模糊，随意性极大。王泽鉴先生也认为公平责任不宜作为归责原则，他指出：“一是仅考虑当事人的财产，使财产之有无多寡由此变成了一项民事责任的归责原则，由有资力的一方当事人承担社会安全制度的任务，不完全合理；二是在实务上，难免造成法院不审慎认定加害人是否具有过失，从事的作业是否具有高度危险性，而基于方便、人情或其他因素从宽适用此项公平责任条款，致使过失责任和无过失责任不能发挥其应有的规范功能，软化侵权行为归责原则的体系构成。”

　　综上所述，我赞同杨立新教授的观点，认为我国《责任侵权法》的归责体系，采取过错责任原则、过错推定原则和无过错责任原则三元并立的做法。从我国现行的民事法律来看，侵权责任法将无过错责任纳入其中，并且还将过错推定责任独立出来作为一种归责原则，这就构建了多元归责原则体系。在这一点上，体现了我国侵权责任法的中国特色。在多元归责原则体系中，过错责任是普遍适用于各种侵权行为的一般原则。凡是法律、法规没有规定适用过错推定责任、无过错责任的情况，原则上都应当适用过错责任。过错推定责任原则和无过错责任原则是特殊的归责原则，《侵权责任法》第6条第2款和第7条关于过错推定和无过错责任的规定，都使用了“法律规定”几个字。从文义解释来看，所谓法律规定，主要是指侵权责任法的规定，也就是说，侵权责任法有规定的才适用该归责原则。在法律没有特别规定的情况下，不能适用该归责原则。

　　三、过错责任原则

　　《侵权责任法》第6条第1款规定：“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任”。该条是过错责任一般条款的体现。

　　过错责任是指行为人因过错侵害他人民事权益应当承担的侵权责任。过错责任原则是指以过错为归责的依据，并以过错作为确立责任和责任范围的基础的归责原则。作为侵权责任法的一般归责原则，适用于一般侵权行为。适用的方式一般是由原告（受害人）负举证责任证明被告（加害人）主观上有过错；否则，不成立一般侵权责任。

　　我国《民法通则》第106条第2款规定，公民、法人由于过错侵害国家的、集体的，侵犯他人财产、人身的，应当承担民事责任。过错责任原则包含以下含义：第一，它以行为人的过错作为责任的构成要件，行为人具有故意或者过失才可能承担侵权责任。第二，它以行为人的过错程度作为确定责任形式、责任范围的依据。因此，在过错责任原则制度下,责任成立的构成要件主要为：

　　1、行为人实施的一定行为。这里的行为包括作为和不作为。在大部分情况下, 行为人都是因为对他人的民事权益实施的加害行为而承担侵权责任, 如损毁他人财物。但是, 在一些特定情况下, 行为人的不作为行为也可能产生侵权责任, 如《侵权责任法》第37条规定, 宾馆、商场、银行、车站、娱乐场所等公共场所的管理人或者群众性活动的组织者, 未尽到安全保障义务, 造成他人损害的, 应当承担侵权责任。作为义务特定的，也是某法律明确规定的, 或是某人先前的危险行为产生的, 也可能是基于当事人的约定等等。

　　2、行为人的行为发生过错。在过错责任原则中, 是否产生过错是确定行为人承担侵权责任的核心要件, 也是法院审判、调解侵权案件的主要考虑因素。过错一般分为故意和过失两种。在过错责任原则中，不仅要考虑行为人的过错，往往也会考虑受害人的过错或者第三人的过错。如果受害人或者第三人对损害的发生也存在过错的话，则要根据过错程度来分担损失，因此可能减轻甚至抵消行为人承担的责任。过错程度决定责任范围。

　　3、当事人的民事权益受到损害。这里的损害也是一个广泛概念, 不仅包括财产损害，还包括非财产损害，如人身损害、精神损害。《侵权责任法》第2条第2款对民事权益作出了规定,民事权益包括生命权、健康权、名誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。在实践中,大多数受害人更注重的是现实损害和财产损害，对非财产损害的确定受外界和客观、主观的因素限制较多。

　　4、存在因果关系。行为人的行为与受害人的损害之间存在一定的因果关系，如何判断因果关系需要根据个案的实际情况, 具体情况具体分析。对案情较为简单, 一因一果的侵权事项, 可以直接根据事实来进行判定; 对于虽然有其他条件介入, 但行为与损害结果有延续或外来事件打断的, 也可以认定存在因果关系; 对多因一果等其他复杂情形, 则需要根据实际情况综合考虑来决定。

　　四、过错推定原则

　　过错推定责任是指法律事先规定，一旦加害人实施了某种加害行为，法律就推定加害人有过错，被告即应承担损害赔偿责任，但如果加害人能证明自己无过错，其责任即可豁免。其目的在于改变过错责任中受害人的举证不利的地位，实行举证责任倒置规则，这与过错责任的“谁主张谁举证”不相一致。过错推定采取举证责任倒置的证明方式，如果行为人未能有效证明其没有过错，则人民法院最终得以认定其具有过错，并据此确立侵权责任。由此可以看出，过错推定原则与过错存在密切联系，只不过其举证责任倒置了，免却受害人证明行为人有过错的繁重责任，从而平衡了双方的诉讼能力，有助于实现法律实质正义。过错推定原则主要适用于：

1、无民事行为能力人在教育机构受侵害时，教育机构的过错推定责任(38条)；2、下列情况下，医疗机构的过错推定责任(58条)；(1) 违反法律、行政法规、规章以及其他有关诊疗规范的规定;(2) 隐匿或者拒绝提供与纠纷有关的病历资料;(3) 伪造、篡改或者销毁病历资料。3、非法占有高度危险物中所有人、管理人的过错推定责任(75条)；4、动物园的过错推定责任(81条)；5、建筑物、构筑物或者其他设施脱落、坠落造成他人损害的过错推定责任(85条)；6、堆放物侵权(88条)；7、林木折断侵权(90条)；8、窨井管理人的过错推定责任(91条)。

　　过错推定责任原则在适用上要严格根据法律规定，按照基础事实来进行判断。例如《侵权责任法》第38条：“无民事行为能力人在幼儿园、学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能够证明尽到教育、管理职责的，不承担责任。”与第39条：“限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害，学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的，应当承担责任。”两个条文相差不大，但适用的归责原则却不同，前者适用的是过错推定原则，后者适用的是过错责任原则。

　　五、无过错责任原则

国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发[2000]235号




关于深入贯彻落实《全国生态环境保护纲要》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局(厅)， 新疆生产建设兵团环境保护局：

《全国生态环境保护纲要》（以下简称《纲要》）已经国务院批准正式发布。这是全面实施生态保护与污染防治并重、生态保护与生态建设并举方针的重要文件，为全国也为环境保护行政主管部门进一步加强生态环境保护工作做出了明确的政策规定。为认真贯彻落实《纲要》精神，现就有关要求通知如下：

一、认真学习《纲要》，深刻领会《纲要》精神

纲要的发布，充分体现了党中央、国务院对生态环境保护工作的重视，表明了党中央、国务院加强生态环境保护，实现经济社会可持续发展的决心。各地要从维护国家和区域环境安全，确保经济、社会和环境协调发展的高度来认识贯彻落实《纲要》的重要性，增强贯彻实施《纲要》的自觉性。各级环境保护部门要通过举办培训班、宣讲会、研讨会等多种形式，认真学习、准确把握《纲要》的精神实质，依法履行环境保护部门对生态环境保护统一监督管理的职责，按“分类指导，分区推进”的指导思想，切实搞好重要生态功能区、重点资源开发区和生态环境良好地区的生态保护，努力扭转人为不合理活动导致的生态环境进一步恶化的趋势。

二、加强舆论宣传，努力增强广大干部群众生态环境保护意识

各级环保部门要充分利用《纲要》发布的契机，采取多种宣传形式，切实加大生态环境保护的宣传力度，努力提高全社会的环保意识和生态意识。近期我局拟邀请新华社、人民日报、中央电视台、中央人民广播电台等首都各大媒体召开新闻发布会；在各大报刊媒体上开辟专栏，邀请国务院有关部委的领导和专家研讨加强生态环境保护与贯彻落实《纲要》的重要性和必要性；适时举办有关《纲要》的学习班、宣讲会；2000年底将结合“12·29”国际生物多样性日，开展一系列群众性的生态环境保护宣传活动。

地方各级环境保护部门要与总局上下连动，制定详细的贯彻落实《纲要》的宣传方案，通过广播、报纸、电视等新闻媒体，采取专题宣传、讲座等多种形式，广泛宣传《纲要》的重要意义，提高广大干部、群众的生态环境保护意识，增强全社会参与生态保护的自觉性，在全国掀起生态环境保护的热潮。

三、加强领导，真抓实干，开创生态环境保护的新局面

各级环境保护部门要把贯彻实施《纲要》作为环境保护工作的一项大事，务必抓紧抓好。

1.根据《纲要》精神，各省级环保部门要会同有关部门抓紧制定本地的生态环境保护纲要和规划，明确本地生态环境保护的目标、任务和措施，报省级人民政府批准发布，并将规划纳入本地“十五”国民经济和社会发展计划。要抓住《纲要》发布的契机，加强生态环境保护的机构、队伍和能力建设。

2.要重点做好长江、黄河源头区、塔里木河下游、黑河流域、阴山北麓、三江平原、洞庭湖、鄱阳湖、玛曲和若尔盖等生态功能保护区的规划、试点工作，积极探索新时期区域（流域）生态环境综合管护的途径。根据各地情况，近期可以省级人民政府名义发布一批生态功能保护区名单，开展重点生态功能区的规划和试点，并做好上述重点地区申报国家级生态功能保护区的准备工作。

3.按照《纲要》要求，对生态环境脆弱的牧区，林区、矿区和重要的生态功能区，各级环保部门要会同有关部门分期分批划定一批禁采区、禁垦区、禁伐区和禁牧区；要继续做好秸秆禁烧工作，加大禁止采集、收购和销售发菜和乱挖甘草、麻黄草的执法力度；抓紧建立高耗水项目管制制度，严格土地用途管制，切实加强对水、土地、森林、草原、海洋、矿产等重要资源的开发利用的监管；自然资源的开发和植树种草、水土保持、草原建设等重大生态环境建设项目，必须开展环境影响评价；对可能造成生态环境破坏和不利影响的项目，必须做到生态环境保护和恢复措施与资源开发和项目建设同步设计、同步施工、同步检查验收。

4.继续巩固自然保护区和生态示范区建设成果。在生态环境良好区域要不断完善生态示范区建设指标，采取有力措施，分级抓好一批生态示范市和生态示范县。有条件的地区，要继续抢建一批自然保护区。要加强农村面源污染和非工业点源污染防治，积极开展小城镇建设环境保护，加快有机食品基地的建设，努力拓展农村生态环境保护的工作领域。

西部地区要尽快完成生态环境现状调查工作，抓紧编制生态功能区划和生态环境保护规划，全面提升生态环境保护监管能力。

四、加强部门协调配合，加大生态保护的监管力度

生态环境保护是一项综合性很强、涉及面很广、难度很大的工作，加强部门之间的合作与协调尤为重要，这是搞好生态环境保护的基本前提和保障。各级环境保护部门要积极探索行之有效的生态环境保护监管体系，做好综合协调与监督工作，主动与计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门配合，共同做好自然资源开发的规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。

各级环境保护部门要联合有关部门开展专项生态环境保护执法检查，对自觉守法，严格执法的个人、单位给予表扬；对顶风违纪的要依法查处，并在媒体上公开曝光。要在实践中不断完善和提高执法水平，克服畏难情绪，自我加压，多做贡献，努力开创生态环境保护工作的新局面。


附件: 国家环境保护总局关于《全国生态环境保护纲要》发布的新闻问答

二○○○年十二月六日

主题词：环保 生态 纲要 落实 通知

抄 送: 各直属单位、各派出机构


附件：


国家环境保护总局关于《全国生态环境保护纲要》发布的新闻问答


一、国家为什么要制定《全国生态环境保护纲要》？

党中央、国务院十分重视我国的生态环境保护与建设。特别是党中央、国务院发布《全国生态环境建设规划》和决定实施西部大开发战略以来，国家进一步加大了生态环境建设的投入，退耕还林还草、退田还湖、天然林保护、草原建设等生态建设工程取得重大进展，一些生态破坏严重的地区得到有效的恢复和改善。

但是，由于普遍存在的粗放型经济增长方式仍未发生根本转变，重开发轻保护、重建设轻管护的思想严重，以牺牲环境为代价换取眼前利益的现象在一些地区仍不断发生，目前我国生态环境形势不容乐观。生态恶化的总体趋势尚未得到有效遏制，土地退化、水生态平衡失调、林草植被破坏、生物多样性锐减和海洋生态恶化问题仍相当突出。

近年来，党中央、国务院一再强调，必须坚持“保护优先，预防为主，防治结合”的生态环境保护与建设工作方针。江泽民总书记在1999年中央人口资源环境工作座谈会上提出，要在全面落实《全国生态环境建设规划》的同时，“抓紧编制和实施全国生态环境保护纲要，根据不同地区的实际情况，采取不同保护措施”。

二、《纲要》的制定过程

《纲要》由国家环保总局会同国土资源、水利、农业、林业等部门编制完成，经国家计委组织的生态环境建设部际联席会议讨论通过后，报国务院审定并发布实施的。

《纲要》的编制历时两年多，前后有生态、土地、矿山、森林、草原、野生动植物、环境管理、环境法、生态经济等多个领域的专家参与了编写和修改工作，并经过了十多次地方、部门、专家、院士研讨会、论证会和座谈会的讨论和修改，是集体智慧的结晶。

三、《纲要》的主要内容是什么？

按照分类指导，重点突破的原则，《纲要》针对不同区域生态破坏的原因，提出了“三区”推进生态环境保护的战略，以预防为重点，全面落实保护优先，预防为主，防治结合的方针，以期从根本上遏制我国生态环境不断恶化的趋势。

在今后一个时期内，国家将重点抓好三种不同类型区域的生态环境保护：

一是对重要生态功能区实施抢救性保护。重点是建立生态功能保护区，实行严格保护下的适度利用和科学恢复。重要生态功能区包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域等,这些区域对保持流域、区域生态平衡，确保国家生态环境安全方面具有特别重要的作用。

二是对重点资源开发的生态环境实施强制性保护。当前，重要自然资源的无序、不合理开发是造成我国生态环境不断恶化的主要原因。《纲要》进一步明确了水、土、草原、森林、海洋、生物、矿产等自然要素的生态功能，要求加大立法执法力度，强化监管，防止重要自然资源开发时对生态环境造成新的重大破坏，把资源开发对环境的破坏降低到最低限度。

三是对生态良好地区生态环境实施积极性保护。主要通过批建自然保护区，开展生态示范区、生态市、生态省的建设，积极引导，努力实现生态环境良好地区社会经济健康、持续发展，生态环境良性循环；生物多样性丰富地区得到有效保护。

《纲要》中生态环境保护的目标、任务和措施，主要是围绕这“三区”工作重点来提出，并考虑了与《全国生态环境建设规划》的协调和衔接。

四、《纲要》有那些新特点？

土地、水、森林、草原、野生生物、矿藏等本身既是重要的自然资源，又是基本的生态环境要素和生态系统，这就使得资源管理与生态保护既相互促进，又相互制约。为减少和避免自然资源开发造成新的生态破坏，《纲要》的政策特点为：

一是突出对自然资源作为重要生态环境要素或生态系统的生态功能的保护；

二是强调资源开发对相关生态环境要素和生态系统的影响，其强调了对加强保护的要求；

三是注意保护的系统性，把自然资源开发利用的各个环节所产生的各类生态环境问题综合起来考虑。

另一方面，《纲要》所提出的目标、任务和对策，是在国家现有环境保护和资源管理框架下，根据党中央、国务院加强生态环境保护的新要求，以及国内国际环境保护新形势、新问题提出的，集中体现了我国政府今后一个时期对生态环境保护的基本观点和要求，并首次明确提出了“维护国家生态环境安全”的生态环境保护目标。

五、《纲要》提出了那些新措施？

《纲要》力求在生态环境保护的对策上有所突破，对重点生态问题，实行更加严格的监控和保护措施。主要有：

第一，生态功能保护区的建设。根据国内重要生态功能区的生态环境退化现状和急需加强保护的需要，参考国际上日益强调对完整生态系统和重要生态功能区域、流域实施系统的、全方位保护的发展趋势，《纲要》提出了生态功能保护区建设的新任务，作为对重要生态功能区实施抢救性保护的根本措施。同时，鉴于我国人口、资源和环境的双重压力，在重要生态功能保护区保护措施上，特别强调通过规范监督管理，限制破坏生态功能的开发建设活动，允许在严格保护下进行适度的开发利用，要求科学地开展自然与人工相结合的生态恢复，遏制或防止生态功能的退化。

第二，资源开发的生态保护。本着禁、倡并举的原则，《纲要》从系统的、区域的和流域的角度来提出控制要求。同时根据自然生态的特点对资源开发的时间、地点和方式提出限制性要求。例如对水资源开发，要求经济发展要以水定规摸，建立缺水地区高耗水项目管制制度；对严重断流的河流和严重萎缩的湖泊，在流域内停上或缓上不利于缓解断流与湖泊萎缩的蓄水、引水和调水工程。对土地资源开发，要强化土地用途管制中的生态用地管制，特别是加强对林区、草原、湿地、湖泊等具有重要生态功能区域的保护和使用的监管。对草原资源开发，要严格实行草场禁牧期、禁牧区和轮牧制度。对生物物种资源开发，要加强生物安全管理，建立风险评估制度。对矿产资源的开发，要停止和暂缓沿江、沿河、沿湖、沿库、沿海地区可能加剧和诱发滑坡、泥石流、河道淤积、海岸侵蚀等地质灾害的新的矿产资源开发活动等。

第三，生态环境保护对策和措施。针对我国生态环境保护监督管理方面的一些薄弱环节，《纲要》提出了一些新的制度和措施。如要建立和完善各级政府、部门、单位法人生态环境保护责任制；建立生态环境保护审计制度，确保国家生态环境保护和建设投入与生态效益的产出相匹配；加快生态环境保护立法步伐，抓紧制定重点资源开发生态环境保护和生态功能保护区管理条例；抓紧编制生态环境功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局；建立经济社会发展与生态保护综合决策机制，重视重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划所产生的生态影响；建立国家防止生态恶化与自然灾害的早期预警系统等。

六、国家环保总局将如何贯彻落实《纲要》？

主要从如下几方面来推动《纲要》的贯彻落实：

第一，做好《纲要》的宣传工作。要通过广泛的、多种形式的宣传，使各级领导和广大群众了解、掌握《纲要》所提出的目标、任务和要求，提高对加强生态环境保护重要性的认识，增强保护生态环境的使命感、责任感和紧迫感。

第二，推动各地、各部门认真贯彻落实《纲要》。根据《纲要》所提出的任务和要求，结合各地的实际，抓紧制定各地、各部门的生态环境保护规划，并把近期任务纳入到“十五”国民经济与社会发展规划。

第三，按照《纲要》的要求，优先启动重要生态功能区的抢救性保护工作。力争在“十五”期间，建立8-10个国家级生态功能保护区和一批地方级生态功能保护区，使一些生态面临退化的重要生态功能区得到及时的保护和恢复。

第四，建立资源开发的生态保护重点监控区。针对一些问题严重、影响大、人民群众十分关注的资源开发活动和区域，制定专项法规、制定保护和整治规划，明确监控目标、任务和责任人，开展限期治理。会同国务院各有关部委定期开展现场执法检查。

第五，抓紧落实《纲要》的基础性工作。近期重点是：组织西部12个省、自治区、直辖市开展生态环境现状调查，在此基础上编制生态环境功能区划；制定重点资源开发生态环境保护和生态功能保护区管理条例；研究制定重点区域和行业的生态环境保护审计指标体系和审计办法；建立和完善生态省和生态城市的标准体系。

2001年将结合第五次全国环境保护大会的召开，全面推进《纲要》的各项贯彻落实工作。