江苏省人大常委会同委员和人民代表联系制度试行办法
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江苏省人大常委会同委员和人民代表联系制度试行办法
江苏省人大常委会同委员和人民代表联系制度试行办法
江苏省人大常委会
（1980年6月27日江苏省第五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过）
省人民代表大会常务委员会是省人民代表大会的常设机关，也是代表人民行使国家权力的人民代表机关。省人大常委会要履行自己的职责，必须密切同委员和省人民代表的联系，及时反映全省各条战线广大群众的意见和要求，积极发挥委员和代表的作用，以加强民主集中制这一国家制
度，加强地方政权的建设，改进地方国家机关的工作，保障和促进四化建设的顺利进行。为此，特制定省人大常委会同委员和省人民代表的联系制度。
一、与委员的联系
1、坚持每两个月至少举行一次常务委员会议，反映群众的意见和要求，讨论和决定全省重大事项。
2、根据工作的需要，不定期的组织委员进行工作视察，了解研究有关各项工作实际情况与问题。以小型的、专题性的为主，采取多种形式进行。
3、组织委员参加省里统一组织的一些重大的政治性和社会性活动。
4、省人大常委会办公厅及时向委员提供《会报》和其他有关文件资料。
5、委员对工作上的意见和建议，要随时向省人大常委会提出。省人大常委会根据委员提出的意见，及时进行研究或请有关部门调查处理。
二、与人民代表的联系
1、省人大常委会负责同志，要亲自接待和处理一些代表的来访来信。
2、省人大常委会负责同志到基层工作时，要访问所在地的省人民代表或召开代表座谈会，了解他们的意见和要求，并向省人大常委会反映。
3、省人大常委会召开会议时，可根据会议内容需要，邀请有关的代表列席。
4、建议各市、县组织本地区人民代表活动时，邀请当地的省人民代表参加。向代表作重要的报告和传达上级重要的指示精神或文件时，也请通知当地的省人民代表参加。
5、省人民代表可以采用通信等形式，随时向省人大常委会反映群众的意见和建议。省人大常委会要认真研究和处理代表提出的意见和建议。
6、省人大常委会办公厅及时向省人民代表提供《会报》及其他有关资料。
三、省人民代表要密切联系群众
1、省人民代表要经常与自己选区的群众或本地、本单位以及同行业的群众保持密切联系，了解他们的意见和要求。
2、对群众提出的意见和要求，要及时向当地人大常委会、政府和有关部门反映，以便就地按照法律、法令、政策合理解决；重大问题或带有全省性的问题，和当地难以解决的问题，可随时向省人大常委会反映。
3、省人民代表要积极宣传和模范遵守宪法、法律、政策、法令和当地政府的规定。
4、要协助当地政府推行工作，并起带头模范作用。
1980年6月27日
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论 善 意 取 得
田 翠
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内容提要 善意取得是所有权取得的一种方式。善意取得制度是物权法上
的一项重要制度。本文对善意取得的概念、价值基础、理论基础、理论渊源、动
产善意取得的构成要件、不动产的善意取得、及善意取得的法律效果进行了阐述。
以期对我国的物权法、民法典的建立尽绵薄之力，促进社会主义市场经济的发展。
关键字 物权法 善意取得 善意第三人 无权处分
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当前我国正在制定民法典，善意取得是所有权取得的一种方式，应当规定在物权法中。善意取得制度是适应商品经济发展需要而产生的一项交易规则，其有助于稳定社会经济秩序，维护正常的商品交换，能有利的促进我国社会主义市场经济的发展。我国现行的民事基本法——《民法通则》虽尚未确认善意取得制度，但在我国司法实践中，却承认善意购买者可以取得对其购买的、依法可以转让的财产的所有权。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第89条指出：“第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益。”
一、善意取得概述
（一）善意取得的含义
善意取得制度是物权法中的一项重要制度，关于善意取得制度的适用范围，主要有两种观点：一种认为善意取得制度仅适用于动产；另一种认为善意取得既可适用于动产亦可适用于不动产。从理论渊源上看，善意取得制度仅适用于动产；但从价值基础和理论基础上看，善意取得制度适用于不动产亦无不可。动产善意取得，是指无权处分他人动产的让与人将其有权占有的他人的动产交付于买受人，如买受人取得该动产时系出于善意，则取得该动产的所有权，原动产所有权人不得要求受让人返还原物。不动产善意取得，受让人信赖登记证书而与无权处分不动产的让与人交易，如受让人取得该不动产时系出于善意，则取得该不动产的所有权，原不动产所有权人不得要求受让人返还原物。
按照法律的一般规则，只有所有权或受人之托、代他人处分的人才有处分或买卖财产的权利，无处分权的人处分他人之物，属于一种侵权行为，其所为的法律行为须于事后取得其权利或经该他人之承认，始生效力，而且，所有权具有追及性，可直接向买受人追回原物。但善意取得制度的意义在于阻却所有权人的追及，允许善意的买受人取得受让物的所有权，保护让与人与受让人之间已经完成的交易，这在一定程度上侵害了所有权人的利益。法律为何会作出这样的抉择呢？这就涉及到善意取得制度的价值基础、理论基础、理论渊源。
（二）善意取得之价值基础
善意取得制度，为近代以来大陆法系与英美法系民法一项重要法律制度。其涉及民法财产所有权的静的安全与财产交易的动的安全之保护问题。保护静的安全即是对所有权给予绝对的保护，保护财产交易的动的安全即是对财产流转的保护。善意取得制度本质上是平衡所有权人利益和善意受让人利益的一项制度，一方面旨在一定程度维护所有权人的利益，保证所有权安全，保持社会秩序的平和稳定，另一方面又侧重维护善意受让人的利益，促进交易便捷和保护交易安全。当在保护真正的权利人与保护善意受让人之间发生冲突时，应当侧重于保护善意受让人。这样不仅有利于维护交易的安全，而且有利于鼓励交易；保护善意的受让人将使受让人形成一种对交易的合法性 、对受让的标的物的不可追夺性的信赖与期待，这就对当事人从事交易形成了一种激励机制，使其对交易产生安全感，并能大胆地从事交易。保护善意的受让人将有利于建立一种真正的信用经济，并使权利的让渡能够顺利的、有秩序的进行。在此种情况下，对真正权利人的利益的限制，亦含有把真正权利人选任托付自己财产的当事人考虑不周的责任归咎于他，他自己也应当承担不当选择的不利后果的意思。
在市场经济条件下，若要求每一个进入市场进行交易的民事主体，都对财产的来源情况进行详细考察，无疑会滞缓交易进程，影响社会经济效益，不利于信用经济的建立，也会从根本上破坏市场经济的存在基础。在市场经济条件下，交易日益频繁、交易过程纷繁复杂，且交易越来越需要迅速快捷，因此不可能要求交易当事人在从事交易之前，花费许多时间和精力去调查了解标的物的权利及变动状态，了解交易的对方是否有权作出处分，否则不仅会使交易难以迅速达成而且也会防碍交易的正常进行。善意取得制度适应我国当前发展社会主义市场经济的需要，应确立为民法典中的一项重要制度。
（三）善意取得的理论基础
就实质来看，善意取得制度，是一种以牺牲财产的静的安全为代价而保护财产的动的安全的制度。法律为何要牺牲财产的静的安全以保护财产的动的安全呢？这便涉及到善意取得存在的理论基础的问题。关于善意取得存在的理论基础问题，许多学者从不同的角度提出了不同的看法，大致有以下观点：（1）取得时效说。时效制度，以时间及时间之经过为其构成要素，而善意取得制度则与时间及时间之经过没有联系，所以，时效制度与善意取得制度是两种各自独立的制度。（2）权利外形说。占有人应推定其为法律上的所有者，故受让人有信赖之基础。（3）法律赋权说。善意取得是由于法律赋予占有人处分他人所有权的权能。（4）占有效力说。善意取得系由于受让人受让占有后，占有之效力使然。大多数学者认为善意取得制度的理论基础是法律上承认占有公信力的逻辑结果，即赞成权利外形说。
善意取得是所有权取得的一种方式，所有权属于物权，物权是一种对世权，物权对世人的对抗是以对方知情为前提的。因此，物权必须具有向世人公开的手段，这就是占有和登记。动产物权的公示方法为占有；不动产物权的公示方法为登记。物权的变动以占有和登记为公示方法，当事人如果信赖这种公示而为一定的行为，即使占有和登记所表现的物权状态与真实的物权状态不相符合，也不能影响物权变动的效力。占有仅对动产具有公信力，即动产的占有人即被推定为所有权人。第三人正是基于占有来判断无处分权人是所有人，因此信任他应有处分权而为交易行为的。受让人信任的基础是占有的公信力。对于不动产，只有登记证书才能表征所有权，标的物的转移占有并不移转所有权，只有经登记取得证书后才发生所有权移转的效力，但是，不动产交易也会因登记错误、疏漏、未登记等原因发生无权处分问题，若不动产交易中第三人取得不动产时出于善意，从保护善意第三人、维护交易秩序的目的出发，应当允许第三人获得不动产的所有权。
（四）善意取得制度的理论渊源
一般认为，善意取得制度是近代以来以日耳曼法的制度设计为基础，又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件，从而得以产生发展起来的。
在古代，调整无权转让关系的法律有两种不同的立法原则，即罗马法的“任何人不得将大于其所有的权利让与他人”的原则；日耳曼法的基于“以手护手”观念，采纳的“所有人任意让他人占有其物的，只能请求该他人返还”的原则。罗马法的原则侧重对所有权人的保护，日耳曼法的原则侧重对受让人利益的保护。罗马法不承认善意取得制度，即使受让人为善意，所有权人也可对其主张所有物返还请求权。但罗马法并非完全无视受让人的利益，而是规定善意受让人可主张时效取得。日耳曼法认为一旦权利人将自己的财产让与他人占有，只能向占有人请求返还占有物，如占有人将财产移转给第三人时，权利人不得向第三人主张所有物返还请求权，而只能向转让人请求赔偿损失。善意取得制度虽源于日耳曼法“以手护手”的原则，但二者在制度设计上仍存在差异。日耳曼法“以手护手”原则采取的是限制所有权追及力之结构，而且适用时根本无须区分受让人为善意还是恶意；善意取得制度采取的是使受让人取得所有权之结构，其目的在于积极地使受让人取得所有权，而非仅仅消极的限制原所有权人之恢复请求权。
善意取得制度之所以源于日耳曼法，是因为在日耳曼法上占有与所有权并未严格区分，占有其物者即有权利，而对物享有权利的也必须占有物，因而受让物的占有者，可能取得权利，而有权利但却未直接占有其物时，其权利的效力也因之减弱。当动产所有权人以自己的意思，将动产托付于他人而由他人直接占有时，所有权人权利的效力减弱，一旦直接占有人将动产让与第三人，所有人就无从对该第三人请求返还。善意取得制度之所以不能追溯到罗马法，是因为在罗马法上所有权概念出现较早，占有和所有权是两个相互独立的概念，所以无法演绎出以受让人误信物的占有人为有处分权人为适用前提的善意取得制度。
二、动产善意取得的构成要件
在我国将要建立的有中国特色的社会主义的民法体系中，应将善意取得制度规定如下构成要件：
（一）受让人须为善意
善意取得中的“善意”系指行为人在为某种民事行为时不知存在某种足以影响该行为法律效力的因素的一种心理状态。由于善意只是受让人取得财产时的一种心理状态，这种状况很难为局外人得知，因此，确定受让人是否具有善意，应考虑当事人从事交易时的客观情况。如果根据受让财产的性质、有偿或无偿、价格的高低、让与人的状况以及受让人的经验等可以知道转让人无权转让，则不能认为受让人具有善意。受让人在让与人交付财产时必须是善意的，至于以后是否为善意，并不影响其取得所有权。如果受让人在让与人交付财产以前具有恶意，则可以推定其接受财产时为恶意。
（二）受让人须通过有偿的法律行为而取得所有权
善意取得制度是为保护交易安全而设定的，只有在让与人和受让人之间存在交易行为时，法律才有保护的必要；适用善意取得制度，除要求交易行为中让与人无处分权外，必须具备法律行为的其他一切生效要件，如该交易行为本身无效或可撤销，则不能发生善意取得。
善意取得制度的适用还应以受让人有偿取得动产为前提。若无偿转让动产，在许多情况下，本身就表明该动产的来源可能是不正当的，此时一个善意的受让人是不应受让这样的动产的；同时，受让人返还这样的动产并不会给其造成大的损失，受让人应返还该动产。
（三）受让人须实际占有由让与人转移占有的动产
所谓动产占有之转移，包括四种情形：现实交付，简易交付，占有改定，返还请求权之让与。现实交付，即直接占有的转移。简易交付，即受让人已经占有动产，则于物权变动的合意成立时，视为交付。占有改定，即动产物权的让与人与受让人之间特别约定，标的物仍然由出让人继续占有，这样，在物权让与的合意成立时，视为交付，受让人取得间接占有。返还请求权让与，即动产由第三人占有时，出让人将其对第三人的返还请求权让与受让人，以代替交付。在现实交付及简易交付场合，因受让人都已直接占有动产，其可基于善意取得制度取得动产权利，自无疑义。在让与人与受让人之间依占有改定方式进行交易时，基于上述善意取得之价值基础的考虑，不宜支持占有改定方式下的受让人取得所有权。可见，只有当受让人实际占有该动产时，才适用善意取得。
（四）客体物须为（以交付为物权的公示方法的）动产
动产，是指能够移动而不损害其价值或用途的物。动产的公示以占有为原则，登记为例外。以登记为公示原则的动产，如航空器、船舶等，适用不动产善意取得制度的规定。
自近代以来，物被区分为占有委托物与占有脱离物，这通常是各国建立善意取得制度的前提。占有委托物，指基于租赁、保管等契约关系，由承租人、保管人等实际占有的、属于出租人、委托人所有的物。简言之，它是基于真正权利人的意思而丧失占有之物。占有脱离物，是非基于真正权利人的意思而丧失占有之物，如盗品、遗失物等均属占有脱离物。占有脱离物原则上不发生善意取得，而占有委托物则相反，原则上得发生善意取得。这样规定同样是基于上述善意取得之价值基础的考虑。
（五）让与人须为无处分权人
无处分权人是指没有处分财产的权利而处分财产的人。若让与人为有处分权人，则其转让为有权行为，不欠缺法律依据，自然无法适用善意取得制度。善意取得与无权处分是一对关系密切的制度，两者完全不可分割。无权处分是善意取得的前提，而善意取得则主要适用于无权处分行为。当真正的权利人拒绝追认时，如果有偿交易行为中的受让人是善意的，无权处分的合同仍然有效，受让人可以基于善意取得制度取得标的物的所有权。
（六）让与人须为动产的占有人
善意取得中，因受让人为善意受让占有，故须有让与人占有可资信赖，始有善意之可言，让与人若非动产占有人，就没有占有的公信力。占有仅须让与人对动产有现实的管领力即可，而不以对动产的直接占有为必要。换言之，即使对动产为间接占有、辅助占有乃至瑕疵占有，也无不可。
三、不动产善意取得
关于善意取得制度是否适用于不动产，各国立法规定不一，并且在理论研究方面，学者亦存不同见解。主要有否定说和肯定说，否定说虽然都反对不动产的善意取得，但其各自反对的理由并不相同；持肯定说的学者虽然都承认不动产的善意取得，但其对不动产善意取得的依据存在分歧。我认为善意取得制度亦可适用于不动产，不动产的善意取得主要发生于以下两种情况：第一种情况是，共有房屋的部分共有人擅自出卖共有房屋的，受让人在善意时即可取得所有权。第二种情况是，不动产登记瑕疵，受让人信赖此发生的不动产所有权转移。
如上所述，善意取得制度是以日耳曼法的制度设计为基础，又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件，从而得以产生发展起来的。日耳曼法的“以手护手“原则注重权利的外观，该原则虽然并未蕴含交易安全的理念，但却适应了商品经济的发展和保护交易安全的客观需要，因而显示了极强的生命力。善意取得适用于不动产是由于第三人信任不动产的表征手段——登记所致，登记与占有都具有表征权利的功能。由于我国目前的登记制度较为混乱和不规范，登记的程序和审查制度也尚待改进，我国不动产登记中的错漏在所难免，为保护不动产交易的安全，我国将来的物权立法中应当确立不动产的善意取得制度。
各国立法对善意取得制度是否适用于不动产存在差异，主要原因在于各国的不动产登记制度不同。采形式审查主义的国家，善意取得制度一般不适用于不动产；采实质审查主义的国家，善意取得制度一般适用于不动产。这是因为采形式审查主义的国家，对于登记的申请，只进行形式上的审查，至于登记证上所载权利事项有无瑕疵，则不予过问，这样的公示不具有公信力。采实质审查主义的国家的登记具有公信力，依公示公信原则，只要无异议登记，即使登记所记载的权利与真实的权利状态不符，因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保护。我国对不动产登记实行的是实质审查主义，所以，我国应建立完善的不动产善意取得制度。
不动产善意取得的构成要件，基本上与动产相同。不动产善意取得须受让人信赖登记证书而与让与人交易，事后真正的权利人主张该买卖行为无效，受让人可主张善意购买而取得所有权。不动产的买卖必须具有一般不动产买卖的形式要件，即必须缔结不动产买卖合同、交付标的物并进行过户登记。只有履行完登记手续的善意受让人才可以取得所有权，在这里登记的作用相当于动产的交付。
四、善意取得的法律效果
善意取得制度涉及三方当事人，即原所有权人，让与人和受让人。在符合以上善意取得制度的构成要件的情况下，即可适用善意取得制度，下面将适用善意取得制度产生的法律效果分述如下：
江苏省连云港市人民政府
市政府关于印发连云港市规范性文件制定和备案管理办法的通知
各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市规范性文件制定和备案管理办法》已经市政府第41次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二〇一一年五月三十日
连云港市规范性文件制定和备案管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范制定规范性文件的活动，完善规范性文件备案制度，全面加强规范性文件监督管理，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号）等法律、规章规定，制定本办法。
第二条 规范性文件的制定和备案，适用本办法。法律法规规章另有规定的，从其规定。
违反本办法制定的或者依照法律、法规、规章规定应当公布没有公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
第三条 本办法所称规范性文件，是指由本市行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。
前款所称本市行政机关（以下统称制定机关），包括：
（一）市、县（区）、乡（镇）人民政府；
（二）市、县（区）人民政府所属工作部门；
（三）市、县（区）人民政府依法设立的派出机关；
（四）实行垂直管理部门的下级机关;
（五）法律、法规授权的组织。
地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。
第四条 本市行政机关制定的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定，不适用本办法。
第五条 规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：
（一）符合法定的权限和程序，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通；
（二）体现行政机关权力与责任相统一，促进政府职能转变和管理创新，提高行政效率；
（三）坚持以人为本，保障公民、法人和其他组织的合法权益；
（四）从实际出发，推动科学发展，促进社会和谐。
第六条 规范性文件制定和备案工作，纳入依法行政考核内容。
第二章 规范性文件的制定
第七条 依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会进行公示。确定规范性文件制定主体采取法制机构直接确认与行政机关申报相结合的方式。县（区）、乡（镇）人民政府，由其上一级人民政府的法制机构直接确认；市、县（区）人民政府各工作部门、垂直管理部门、政府依法设立的派出机关、法律法规授权组织，分别向该市、县（区）政府法制机构提出确认申请；法律法规授权组织有相应主管部门的，由主管部门统一申报。
第八条 涉及两个以上行政机关职权范围的事项，需要制定规范性文件的，有关行政机关应当联合制定规范性文件。两个以上行政机关联合制定规范性文件，应当明确其中一个行政机关为主办机关。
第九条 规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、 “规定”、“办法”、“实施办法”、“细则”、“实施细则”、“意见”、“通告”等。对全局性工作的规范性文件，称“决定”；对某一方面行政工作作比较全面的规定，称“规定”或者“办法”；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定，称“实施办法”或者“实施细则”。
规范性文件可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。用语应当准确、简洁、规范，条文内容应当明确、具体，注重实效，具有可操作性。
第十条 行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：
（一）行政许可；
（二）行政处罚；
（三）行政强制；
（四）行政征收征用（法律法规另有规定的除外）；
（五）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务或者限制公民、法人和其他组织的权利。
第十一条 行政机关制定规范性文件应当本着精简、效能原则予以控制，按照计划编制、调研起草、征求意见、协调分歧、合法性审查、审议决定、签署、公布等程序进行。
第十二条 政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织认为需要由本级人民政府制定规范性文件的，应当于每年的12月20日前向本级人民政府报送下一年度拟提请政府发布规范性文件计划，即提出立项申请。
第十三条 政府法制部门应当对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订本级人民政府年度规范性文件制定计划，报本级人民政府批准后组织实施。
因形势发展变化等原因，制定机关的法制机构可以对规范性文件制定计划提出相应调整的意见。
政府规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草部门（机构）（以下统称起草部门）、制定时间等。
第十四条 列入规范性文件年度制定计划的项目应符合下列条件：
（一）法规、规章明确授权要求地方政府制定实施办法、实施细则的;
（二）执行法律、法规、规章，需要制定具体行政管理措施的；
（三）实际工作需要制定统一规定，且属于本级政府管理权限的。
第十五条 起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。
采取书面征求意见的，被征询意见的政府及其所属工作部门应在规定的时间内提出书面意见及其相关依据、理由，并签字加盖公章后回复。
规范性文件内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益以及对社会有重大影响的，起草部门应当举行听证会或者通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见。涉及经济社会发展重大决策、重要规范性文件制定，应当进行成本效益分析、社会风险评估。
鼓励采用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规范性文件。
第十六条 有关行政机关对规范性文件草案有不同意见的，由制定机关的法制机构进行协调；经协调，不能达成一致意见的，制定机关的法制机构应当将协调的有关情况和处理意见，报制定机关决定。
第十七条 起草部门应当向制定机关报送下列材料：
（一）报请审查报告；
（二）规范性文件草案送审稿及其制定说明（附电子文本）；
（三）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和其他文件依据；
（四）征求意见的有关材料；
（五）其他需要报送的材料。
前款所称的说明，包括制定的必要性、拟规定的主要制度和措施、涉及有关机关组织会商意见情况、征求意见的情况等内容；有关材料，包括制定依据、汇总的意见、论证听证会笔录、调研报告、评估分析材料、有关参考资料等。
第十八条 规范性文件草案送审稿，由制定机关的法制机构负责审核。审核的主要内容包括：
（一）是否具有制定的必要性；
（二）内容是否合法，与其他相关规范性文件是否协调一致；
（三）程序是否符合规定；
（四）主要制度和措施是否合理、可行；
（五）体例结构和文字表述是否规范。
第十九条 制定机关的法制机构对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：
（一）初步审查；
（二）征求和听取意见；
（三）调研；
（四）协调；
（五）送审。
因突发公共事件、执行上级机关紧急命令和决定等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。
第二十条 制定机关的法制机构经初步审查，发现报送的规范性文件草案送审稿的相关材料不符合本办法第十七条要求的，可以缓办或者退回起草部门。
第二十一条 对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益，或者存在重大意见分歧的规范性文件草案送审稿，制定机关的法制机构应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者举行听证会。
第二十二条 制定机关的法制机构应当对规范性文件草案送审稿进行审核，审核工作完毕后形成书面审核意见，并将审核完成的规范性文件草案和书面审核意见提交制定机关，由制定机关常务会议或者办公会议集体审议、决定。
经制定机关常务会议或者办公会议集体审议通过的规范性文件，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，在政府公报、网站或者统一设置的户外政务公示栏等向社会公布。具体工作由制定机关的法制机构会同有关部门实施。
前款所称制定机关文件形式，不包括制定机关的批复、会议纪要等内部文种。
制定机关主要负责人签署之日，即为规范性文件发布之日。
第二十三条 制定机关应当对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发。两个以上行政机关联合制定的规范性文件，只标明主办机关文号。
编号方式为：以命令形式发布规范性文件的，其编号为“××（地方名称）人民政府令第××号”，不分年度和行政首长任期连续编号；以非命令的文件形式发布规范性文件的，其编号为“××规×〔（年度）〕××号”，分地区（部门）、年度编号。
统一编号由制定机关负责。
第二十四条 规范性文件施行日期与公布日期间隔期限应当自发布之日起30日后施行，但是因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的，可以自发布之日起施行。
规范性文件不溯及既往，但是法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。
第三章 规范性文件备案
第二十五条 规范性文件发布后，制定机关按照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送规范性文件备案：
（一）市政府制定的规范性文件，应当自规范性文件发布之日起10个工作日内，将备案所需的规范性文件电子文本以及加盖印章的正式文本一式八份提交市政府法制机构。市政府法制机构应当自规范性文件发布之日起15日内分别向省政府法制机构报送备案一式三份、市人大常委会报送备案一式五份；
（二）县（区）政府制定的规范性文件，自发布之日起15日内向市政府、县（区）人大常委会报送备案;
（三）市政府所属工作部门以及派出机关、法律法规授权组织制定的规范性文件，自发布之日起15日内向市政府报送备案；
（四）乡镇政府、县（区）政府工作部门、县（区）政府依法设立的派出机关以及县（区）政府直接管理的法律法规授权组织制定的规范性文件，由制定机关自规范性文件发布之日起15日内向县（区）政府报送备案；
（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案；
（六）行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关按照本办法规定报送备案。
第二十六条 报送备案应当提交以下材料：
（一）备案报告；
（二）规范性文件电子文本以及正式文本一式三份；
（三）制定说明一式三份；
（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章以外的其他文件材料一份。
第二十七条 备案监督机关的法制机构负责规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督职责。
报送备案监督机关备案的规范性文件，径送该机关的法制机构。
法制机构收到报送备案登记材料后，按照下列规定办理：
（一）提交备案材料齐全、符合规定形式的，应当统一登记并编号；
（二）提交备案材料不齐全、不符合规定形式的，暂缓备案登记，由法制机构通知制定机关补充或者重新报送备案材料。补报或重报的备案材料符合备案登记要求的，应当予以登记编号；
（三）不属于本办法所称规范性文件的，不予备案登记。
第二十八条 制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送备案监督机关的法制机构备查，向社会公布规范性文件目录。
第二十九条 备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：
（一）是否超越权限；
（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规范性文件相矛盾；
（三）具体规定是否适当；
（四）是否违反制定程序；
（五）其他应当予以审查的事项。
第三十条 备案监督机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关部门应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。
第三十一条 备案监督机关的法制机构经审查发现报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：
（一）由备案监督机关的法制机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向备案监督机关的法制机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未改正的，由备案监督机关的法制机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不改正的，由备案监督机关的法制机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；
（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关的法制机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。
第三十二条 下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者本级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。
备案监督机关的法制机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。
第三十三条 公民、法人和其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
第三十四条 对公民、法人和其他组织向备案监督机关提出的规范性文件审查建议，备案监督机关的法制机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关单位提出意见的，有关单位应当在规定期限内回复。
第三十五条 制定机关对公民、法人和其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，应当自收到审查申请之日起30个工作日内予以核实；发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销，认为无需作修改或者撤销的，应当书面说明理由并告知申请人。
第四章 规范性文件的管理
第三十六条 规范性文件规定内容属于阶段性工作，以及可预见长期有效之外的规范性文件，规范性文件应当规定有效期。
规范性文件有效期根据实际情况确定，自施行之日起期限一般为5年，有特别规定的从其规定。
第三十七条 制定机关应当根据法律、法规、规章和政策的调整以及实际情况变化，每隔两年对已公布的规范性文件及时进行清理，对不合法、不适应经济社会发展要求的规范性文件，及时予以修改或者废止。继续有效、废止和失效的规范性文件目录应当在政府网站上公布，制定机关的法制机构具体负责清理工作。
第三十八条 制定机关应当按照规范性文件实施情况后评价办法规定，对规范性文件实施情况进行评价。
第三十九条 制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总或者汇编的情况告知本级政府法制机构。制定机关应当为公民、法人和其他组织及时提供已公布的规范性文件。
第五章 责任追究
第四十条 制定机关不按照本办法要求报送规范性文件备案的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评。
第四十一条 对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六章 附则
第四十二条 规范性文件的解释，由制定机关负责，以规范性文件的形式发布。
第四十三条 规范性文件的修改、废止和解释程序，参照制定程序执行。
第四十四条 本规定自2011年7月1日起施行。《连云港市规范性文件备案审查暂行规定》（连政发〔2004〕105号）和《连云港市规范性文件制定程序规定》（连政办发〔2007〕82号）同时废止。
田 翠
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内容提要 善意取得是所有权取得的一种方式。善意取得制度是物权法上
的一项重要制度。本文对善意取得的概念、价值基础、理论基础、理论渊源、动
产善意取得的构成要件、不动产的善意取得、及善意取得的法律效果进行了阐述。
以期对我国的物权法、民法典的建立尽绵薄之力，促进社会主义市场经济的发展。
关键字 物权法 善意取得 善意第三人 无权处分
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当前我国正在制定民法典，善意取得是所有权取得的一种方式，应当规定在物权法中。善意取得制度是适应商品经济发展需要而产生的一项交易规则，其有助于稳定社会经济秩序，维护正常的商品交换，能有利的促进我国社会主义市场经济的发展。我国现行的民事基本法——《民法通则》虽尚未确认善意取得制度，但在我国司法实践中，却承认善意购买者可以取得对其购买的、依法可以转让的财产的所有权。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第89条指出：“第三人善意、有偿取得该财产的，应当维护第三人的合法权益。”
一、善意取得概述
（一）善意取得的含义
善意取得制度是物权法中的一项重要制度，关于善意取得制度的适用范围，主要有两种观点：一种认为善意取得制度仅适用于动产；另一种认为善意取得既可适用于动产亦可适用于不动产。从理论渊源上看，善意取得制度仅适用于动产；但从价值基础和理论基础上看，善意取得制度适用于不动产亦无不可。动产善意取得，是指无权处分他人动产的让与人将其有权占有的他人的动产交付于买受人，如买受人取得该动产时系出于善意，则取得该动产的所有权，原动产所有权人不得要求受让人返还原物。不动产善意取得，受让人信赖登记证书而与无权处分不动产的让与人交易，如受让人取得该不动产时系出于善意，则取得该不动产的所有权，原不动产所有权人不得要求受让人返还原物。
按照法律的一般规则，只有所有权或受人之托、代他人处分的人才有处分或买卖财产的权利，无处分权的人处分他人之物，属于一种侵权行为，其所为的法律行为须于事后取得其权利或经该他人之承认，始生效力，而且，所有权具有追及性，可直接向买受人追回原物。但善意取得制度的意义在于阻却所有权人的追及，允许善意的买受人取得受让物的所有权，保护让与人与受让人之间已经完成的交易，这在一定程度上侵害了所有权人的利益。法律为何会作出这样的抉择呢？这就涉及到善意取得制度的价值基础、理论基础、理论渊源。
（二）善意取得之价值基础
善意取得制度，为近代以来大陆法系与英美法系民法一项重要法律制度。其涉及民法财产所有权的静的安全与财产交易的动的安全之保护问题。保护静的安全即是对所有权给予绝对的保护，保护财产交易的动的安全即是对财产流转的保护。善意取得制度本质上是平衡所有权人利益和善意受让人利益的一项制度，一方面旨在一定程度维护所有权人的利益，保证所有权安全，保持社会秩序的平和稳定，另一方面又侧重维护善意受让人的利益，促进交易便捷和保护交易安全。当在保护真正的权利人与保护善意受让人之间发生冲突时，应当侧重于保护善意受让人。这样不仅有利于维护交易的安全，而且有利于鼓励交易；保护善意的受让人将使受让人形成一种对交易的合法性 、对受让的标的物的不可追夺性的信赖与期待，这就对当事人从事交易形成了一种激励机制，使其对交易产生安全感，并能大胆地从事交易。保护善意的受让人将有利于建立一种真正的信用经济，并使权利的让渡能够顺利的、有秩序的进行。在此种情况下，对真正权利人的利益的限制，亦含有把真正权利人选任托付自己财产的当事人考虑不周的责任归咎于他，他自己也应当承担不当选择的不利后果的意思。
在市场经济条件下，若要求每一个进入市场进行交易的民事主体，都对财产的来源情况进行详细考察，无疑会滞缓交易进程，影响社会经济效益，不利于信用经济的建立，也会从根本上破坏市场经济的存在基础。在市场经济条件下，交易日益频繁、交易过程纷繁复杂，且交易越来越需要迅速快捷，因此不可能要求交易当事人在从事交易之前，花费许多时间和精力去调查了解标的物的权利及变动状态，了解交易的对方是否有权作出处分，否则不仅会使交易难以迅速达成而且也会防碍交易的正常进行。善意取得制度适应我国当前发展社会主义市场经济的需要，应确立为民法典中的一项重要制度。
（三）善意取得的理论基础
就实质来看，善意取得制度，是一种以牺牲财产的静的安全为代价而保护财产的动的安全的制度。法律为何要牺牲财产的静的安全以保护财产的动的安全呢？这便涉及到善意取得存在的理论基础的问题。关于善意取得存在的理论基础问题，许多学者从不同的角度提出了不同的看法，大致有以下观点：（1）取得时效说。时效制度，以时间及时间之经过为其构成要素，而善意取得制度则与时间及时间之经过没有联系，所以，时效制度与善意取得制度是两种各自独立的制度。（2）权利外形说。占有人应推定其为法律上的所有者，故受让人有信赖之基础。（3）法律赋权说。善意取得是由于法律赋予占有人处分他人所有权的权能。（4）占有效力说。善意取得系由于受让人受让占有后，占有之效力使然。大多数学者认为善意取得制度的理论基础是法律上承认占有公信力的逻辑结果，即赞成权利外形说。
善意取得是所有权取得的一种方式，所有权属于物权，物权是一种对世权，物权对世人的对抗是以对方知情为前提的。因此，物权必须具有向世人公开的手段，这就是占有和登记。动产物权的公示方法为占有；不动产物权的公示方法为登记。物权的变动以占有和登记为公示方法，当事人如果信赖这种公示而为一定的行为，即使占有和登记所表现的物权状态与真实的物权状态不相符合，也不能影响物权变动的效力。占有仅对动产具有公信力，即动产的占有人即被推定为所有权人。第三人正是基于占有来判断无处分权人是所有人，因此信任他应有处分权而为交易行为的。受让人信任的基础是占有的公信力。对于不动产，只有登记证书才能表征所有权，标的物的转移占有并不移转所有权，只有经登记取得证书后才发生所有权移转的效力，但是，不动产交易也会因登记错误、疏漏、未登记等原因发生无权处分问题，若不动产交易中第三人取得不动产时出于善意，从保护善意第三人、维护交易秩序的目的出发，应当允许第三人获得不动产的所有权。
（四）善意取得制度的理论渊源
一般认为，善意取得制度是近代以来以日耳曼法的制度设计为基础，又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件，从而得以产生发展起来的。
在古代，调整无权转让关系的法律有两种不同的立法原则，即罗马法的“任何人不得将大于其所有的权利让与他人”的原则；日耳曼法的基于“以手护手”观念，采纳的“所有人任意让他人占有其物的，只能请求该他人返还”的原则。罗马法的原则侧重对所有权人的保护，日耳曼法的原则侧重对受让人利益的保护。罗马法不承认善意取得制度，即使受让人为善意，所有权人也可对其主张所有物返还请求权。但罗马法并非完全无视受让人的利益，而是规定善意受让人可主张时效取得。日耳曼法认为一旦权利人将自己的财产让与他人占有，只能向占有人请求返还占有物，如占有人将财产移转给第三人时，权利人不得向第三人主张所有物返还请求权，而只能向转让人请求赔偿损失。善意取得制度虽源于日耳曼法“以手护手”的原则，但二者在制度设计上仍存在差异。日耳曼法“以手护手”原则采取的是限制所有权追及力之结构，而且适用时根本无须区分受让人为善意还是恶意；善意取得制度采取的是使受让人取得所有权之结构，其目的在于积极地使受让人取得所有权，而非仅仅消极的限制原所有权人之恢复请求权。
善意取得制度之所以源于日耳曼法，是因为在日耳曼法上占有与所有权并未严格区分，占有其物者即有权利，而对物享有权利的也必须占有物，因而受让物的占有者，可能取得权利，而有权利但却未直接占有其物时，其权利的效力也因之减弱。当动产所有权人以自己的意思，将动产托付于他人而由他人直接占有时，所有权人权利的效力减弱，一旦直接占有人将动产让与第三人，所有人就无从对该第三人请求返还。善意取得制度之所以不能追溯到罗马法，是因为在罗马法上所有权概念出现较早，占有和所有权是两个相互独立的概念，所以无法演绎出以受让人误信物的占有人为有处分权人为适用前提的善意取得制度。
二、动产善意取得的构成要件
在我国将要建立的有中国特色的社会主义的民法体系中，应将善意取得制度规定如下构成要件：
（一）受让人须为善意
善意取得中的“善意”系指行为人在为某种民事行为时不知存在某种足以影响该行为法律效力的因素的一种心理状态。由于善意只是受让人取得财产时的一种心理状态，这种状况很难为局外人得知，因此，确定受让人是否具有善意，应考虑当事人从事交易时的客观情况。如果根据受让财产的性质、有偿或无偿、价格的高低、让与人的状况以及受让人的经验等可以知道转让人无权转让，则不能认为受让人具有善意。受让人在让与人交付财产时必须是善意的，至于以后是否为善意，并不影响其取得所有权。如果受让人在让与人交付财产以前具有恶意，则可以推定其接受财产时为恶意。
（二）受让人须通过有偿的法律行为而取得所有权
善意取得制度是为保护交易安全而设定的，只有在让与人和受让人之间存在交易行为时，法律才有保护的必要；适用善意取得制度，除要求交易行为中让与人无处分权外，必须具备法律行为的其他一切生效要件，如该交易行为本身无效或可撤销，则不能发生善意取得。
善意取得制度的适用还应以受让人有偿取得动产为前提。若无偿转让动产，在许多情况下，本身就表明该动产的来源可能是不正当的，此时一个善意的受让人是不应受让这样的动产的；同时，受让人返还这样的动产并不会给其造成大的损失，受让人应返还该动产。
（三）受让人须实际占有由让与人转移占有的动产
所谓动产占有之转移，包括四种情形：现实交付，简易交付，占有改定，返还请求权之让与。现实交付，即直接占有的转移。简易交付，即受让人已经占有动产，则于物权变动的合意成立时，视为交付。占有改定，即动产物权的让与人与受让人之间特别约定，标的物仍然由出让人继续占有，这样，在物权让与的合意成立时，视为交付，受让人取得间接占有。返还请求权让与，即动产由第三人占有时，出让人将其对第三人的返还请求权让与受让人，以代替交付。在现实交付及简易交付场合，因受让人都已直接占有动产，其可基于善意取得制度取得动产权利，自无疑义。在让与人与受让人之间依占有改定方式进行交易时，基于上述善意取得之价值基础的考虑，不宜支持占有改定方式下的受让人取得所有权。可见，只有当受让人实际占有该动产时，才适用善意取得。
（四）客体物须为（以交付为物权的公示方法的）动产
动产，是指能够移动而不损害其价值或用途的物。动产的公示以占有为原则，登记为例外。以登记为公示原则的动产，如航空器、船舶等，适用不动产善意取得制度的规定。
自近代以来，物被区分为占有委托物与占有脱离物，这通常是各国建立善意取得制度的前提。占有委托物，指基于租赁、保管等契约关系，由承租人、保管人等实际占有的、属于出租人、委托人所有的物。简言之，它是基于真正权利人的意思而丧失占有之物。占有脱离物，是非基于真正权利人的意思而丧失占有之物，如盗品、遗失物等均属占有脱离物。占有脱离物原则上不发生善意取得，而占有委托物则相反，原则上得发生善意取得。这样规定同样是基于上述善意取得之价值基础的考虑。
（五）让与人须为无处分权人
无处分权人是指没有处分财产的权利而处分财产的人。若让与人为有处分权人，则其转让为有权行为，不欠缺法律依据，自然无法适用善意取得制度。善意取得与无权处分是一对关系密切的制度，两者完全不可分割。无权处分是善意取得的前提，而善意取得则主要适用于无权处分行为。当真正的权利人拒绝追认时，如果有偿交易行为中的受让人是善意的，无权处分的合同仍然有效，受让人可以基于善意取得制度取得标的物的所有权。
（六）让与人须为动产的占有人
善意取得中，因受让人为善意受让占有，故须有让与人占有可资信赖，始有善意之可言，让与人若非动产占有人，就没有占有的公信力。占有仅须让与人对动产有现实的管领力即可，而不以对动产的直接占有为必要。换言之，即使对动产为间接占有、辅助占有乃至瑕疵占有，也无不可。
三、不动产善意取得
关于善意取得制度是否适用于不动产，各国立法规定不一，并且在理论研究方面，学者亦存不同见解。主要有否定说和肯定说，否定说虽然都反对不动产的善意取得，但其各自反对的理由并不相同；持肯定说的学者虽然都承认不动产的善意取得，但其对不动产善意取得的依据存在分歧。我认为善意取得制度亦可适用于不动产，不动产的善意取得主要发生于以下两种情况：第一种情况是，共有房屋的部分共有人擅自出卖共有房屋的，受让人在善意时即可取得所有权。第二种情况是，不动产登记瑕疵，受让人信赖此发生的不动产所有权转移。
如上所述，善意取得制度是以日耳曼法的制度设计为基础，又吸纳了罗马法上取得时效制度中的善意要件，从而得以产生发展起来的。日耳曼法的“以手护手“原则注重权利的外观，该原则虽然并未蕴含交易安全的理念，但却适应了商品经济的发展和保护交易安全的客观需要，因而显示了极强的生命力。善意取得适用于不动产是由于第三人信任不动产的表征手段——登记所致，登记与占有都具有表征权利的功能。由于我国目前的登记制度较为混乱和不规范，登记的程序和审查制度也尚待改进，我国不动产登记中的错漏在所难免，为保护不动产交易的安全，我国将来的物权立法中应当确立不动产的善意取得制度。
各国立法对善意取得制度是否适用于不动产存在差异，主要原因在于各国的不动产登记制度不同。采形式审查主义的国家，善意取得制度一般不适用于不动产；采实质审查主义的国家，善意取得制度一般适用于不动产。这是因为采形式审查主义的国家，对于登记的申请，只进行形式上的审查，至于登记证上所载权利事项有无瑕疵，则不予过问，这样的公示不具有公信力。采实质审查主义的国家的登记具有公信力，依公示公信原则，只要无异议登记，即使登记所记载的权利与真实的权利状态不符，因相信登记正确而与登记名义人进行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保护。我国对不动产登记实行的是实质审查主义，所以，我国应建立完善的不动产善意取得制度。
不动产善意取得的构成要件，基本上与动产相同。不动产善意取得须受让人信赖登记证书而与让与人交易，事后真正的权利人主张该买卖行为无效，受让人可主张善意购买而取得所有权。不动产的买卖必须具有一般不动产买卖的形式要件，即必须缔结不动产买卖合同、交付标的物并进行过户登记。只有履行完登记手续的善意受让人才可以取得所有权，在这里登记的作用相当于动产的交付。
四、善意取得的法律效果
善意取得制度涉及三方当事人，即原所有权人，让与人和受让人。在符合以上善意取得制度的构成要件的情况下，即可适用善意取得制度，下面将适用善意取得制度产生的法律效果分述如下：
市政府关于印发连云港市规范性文件制定和备案管理办法的通知
市政府关于印发连云港市规范性文件制定和备案管理办法的通知
各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
《连云港市规范性文件制定和备案管理办法》已经市政府第41次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二〇一一年五月三十日
连云港市规范性文件制定和备案管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范制定规范性文件的活动，完善规范性文件备案制度，全面加强规范性文件监督管理，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号）等法律、规章规定，制定本办法。
第二条 规范性文件的制定和备案，适用本办法。法律法规规章另有规定的，从其规定。
违反本办法制定的或者依照法律、法规、规章规定应当公布没有公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
第三条 本办法所称规范性文件，是指由本市行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。
前款所称本市行政机关（以下统称制定机关），包括：
（一）市、县（区）、乡（镇）人民政府；
（二）市、县（区）人民政府所属工作部门；
（三）市、县（区）人民政府依法设立的派出机关；
（四）实行垂直管理部门的下级机关;
（五）法律、法规授权的组织。
地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。
第四条 本市行政机关制定的内部工作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定，不适用本办法。
第五条 规范性文件的制定和备案，应当遵循下列原则：
（一）符合法定的权限和程序，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通；
（二）体现行政机关权力与责任相统一，促进政府职能转变和管理创新，提高行政效率；
（三）坚持以人为本，保障公民、法人和其他组织的合法权益；
（四）从实际出发，推动科学发展，促进社会和谐。
第六条 规范性文件制定和备案工作，纳入依法行政考核内容。
第二章 规范性文件的制定
第七条 依法可以制定规范性文件的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会进行公示。确定规范性文件制定主体采取法制机构直接确认与行政机关申报相结合的方式。县（区）、乡（镇）人民政府，由其上一级人民政府的法制机构直接确认；市、县（区）人民政府各工作部门、垂直管理部门、政府依法设立的派出机关、法律法规授权组织，分别向该市、县（区）政府法制机构提出确认申请；法律法规授权组织有相应主管部门的，由主管部门统一申报。
第八条 涉及两个以上行政机关职权范围的事项，需要制定规范性文件的，有关行政机关应当联合制定规范性文件。两个以上行政机关联合制定规范性文件，应当明确其中一个行政机关为主办机关。
第九条 规范性文件的名称，可以根据需要称“决定”、 “规定”、“办法”、“实施办法”、“细则”、“实施细则”、“意见”、“通告”等。对全局性工作的规范性文件，称“决定”；对某一方面行政工作作比较全面的规定，称“规定”或者“办法”；为贯彻执行法律、法规、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定，称“实施办法”或者“实施细则”。
规范性文件可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。用语应当准确、简洁、规范，条文内容应当明确、具体，注重实效，具有可操作性。
第十条 行政机关制定规范性文件以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：
（一）行政许可；
（二）行政处罚；
（三）行政强制；
（四）行政征收征用（法律法规另有规定的除外）；
（五）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
规范性文件为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务或者限制公民、法人和其他组织的权利。
第十一条 行政机关制定规范性文件应当本着精简、效能原则予以控制，按照计划编制、调研起草、征求意见、协调分歧、合法性审查、审议决定、签署、公布等程序进行。
第十二条 政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织认为需要由本级人民政府制定规范性文件的，应当于每年的12月20日前向本级人民政府报送下一年度拟提请政府发布规范性文件计划，即提出立项申请。
第十三条 政府法制部门应当对报送政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，拟订本级人民政府年度规范性文件制定计划，报本级人民政府批准后组织实施。
因形势发展变化等原因，制定机关的法制机构可以对规范性文件制定计划提出相应调整的意见。
政府规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草部门（机构）（以下统称起草部门）、制定时间等。
第十四条 列入规范性文件年度制定计划的项目应符合下列条件：
（一）法规、规章明确授权要求地方政府制定实施办法、实施细则的;
（二）执行法律、法规、规章，需要制定具体行政管理措施的；
（三）实际工作需要制定统一规定，且属于本级政府管理权限的。
第十五条 起草规范性文件，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。
采取书面征求意见的，被征询意见的政府及其所属工作部门应在规定的时间内提出书面意见及其相关依据、理由，并签字加盖公章后回复。
规范性文件内容直接涉及公民、法人和其他组织切身利益以及对社会有重大影响的，起草部门应当举行听证会或者通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见。涉及经济社会发展重大决策、重要规范性文件制定，应当进行成本效益分析、社会风险评估。
鼓励采用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规范性文件。
第十六条 有关行政机关对规范性文件草案有不同意见的，由制定机关的法制机构进行协调；经协调，不能达成一致意见的，制定机关的法制机构应当将协调的有关情况和处理意见，报制定机关决定。
第十七条 起草部门应当向制定机关报送下列材料：
（一）报请审查报告；
（二）规范性文件草案送审稿及其制定说明（附电子文本）；
（三）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和其他文件依据；
（四）征求意见的有关材料；
（五）其他需要报送的材料。
前款所称的说明，包括制定的必要性、拟规定的主要制度和措施、涉及有关机关组织会商意见情况、征求意见的情况等内容；有关材料，包括制定依据、汇总的意见、论证听证会笔录、调研报告、评估分析材料、有关参考资料等。
第十八条 规范性文件草案送审稿，由制定机关的法制机构负责审核。审核的主要内容包括：
（一）是否具有制定的必要性；
（二）内容是否合法，与其他相关规范性文件是否协调一致；
（三）程序是否符合规定；
（四）主要制度和措施是否合理、可行；
（五）体例结构和文字表述是否规范。
第十九条 制定机关的法制机构对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：
（一）初步审查；
（二）征求和听取意见；
（三）调研；
（四）协调；
（五）送审。
因突发公共事件、执行上级机关紧急命令和决定等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。
第二十条 制定机关的法制机构经初步审查，发现报送的规范性文件草案送审稿的相关材料不符合本办法第十七条要求的，可以缓办或者退回起草部门。
第二十一条 对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益，或者存在重大意见分歧的规范性文件草案送审稿，制定机关的法制机构应当通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，或者举行听证会。
第二十二条 制定机关的法制机构应当对规范性文件草案送审稿进行审核，审核工作完毕后形成书面审核意见，并将审核完成的规范性文件草案和书面审核意见提交制定机关，由制定机关常务会议或者办公会议集体审议、决定。
经制定机关常务会议或者办公会议集体审议通过的规范性文件，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，在政府公报、网站或者统一设置的户外政务公示栏等向社会公布。具体工作由制定机关的法制机构会同有关部门实施。
前款所称制定机关文件形式，不包括制定机关的批复、会议纪要等内部文种。
制定机关主要负责人签署之日，即为规范性文件发布之日。
第二十三条 制定机关应当对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发。两个以上行政机关联合制定的规范性文件，只标明主办机关文号。
编号方式为：以命令形式发布规范性文件的，其编号为“××（地方名称）人民政府令第××号”，不分年度和行政首长任期连续编号；以非命令的文件形式发布规范性文件的，其编号为“××规×〔（年度）〕××号”，分地区（部门）、年度编号。
统一编号由制定机关负责。
第二十四条 规范性文件施行日期与公布日期间隔期限应当自发布之日起30日后施行，但是因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的，可以自发布之日起施行。
规范性文件不溯及既往，但是法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。
第三章 规范性文件备案
第二十五条 规范性文件发布后，制定机关按照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送规范性文件备案：
（一）市政府制定的规范性文件，应当自规范性文件发布之日起10个工作日内，将备案所需的规范性文件电子文本以及加盖印章的正式文本一式八份提交市政府法制机构。市政府法制机构应当自规范性文件发布之日起15日内分别向省政府法制机构报送备案一式三份、市人大常委会报送备案一式五份；
（二）县（区）政府制定的规范性文件，自发布之日起15日内向市政府、县（区）人大常委会报送备案;
（三）市政府所属工作部门以及派出机关、法律法规授权组织制定的规范性文件，自发布之日起15日内向市政府报送备案；
（四）乡镇政府、县（区）政府工作部门、县（区）政府依法设立的派出机关以及县（区）政府直接管理的法律法规授权组织制定的规范性文件，由制定机关自规范性文件发布之日起15日内向县（区）政府报送备案；
（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案；
（六）行政机关联合制定的规范性文件，由主办机关按照本办法规定报送备案。
第二十六条 报送备案应当提交以下材料：
（一）备案报告；
（二）规范性文件电子文本以及正式文本一式三份；
（三）制定说明一式三份；
（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章以外的其他文件材料一份。
第二十七条 备案监督机关的法制机构负责规范性文件备案审查工作，履行备案审查监督职责。
报送备案监督机关备案的规范性文件，径送该机关的法制机构。
法制机构收到报送备案登记材料后，按照下列规定办理：
（一）提交备案材料齐全、符合规定形式的，应当统一登记并编号；
（二）提交备案材料不齐全、不符合规定形式的，暂缓备案登记，由法制机构通知制定机关补充或者重新报送备案材料。补报或重报的备案材料符合备案登记要求的，应当予以登记编号；
（三）不属于本办法所称规范性文件的，不予备案登记。
第二十八条 制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的规范性文件目录，报送备案监督机关的法制机构备查，向社会公布规范性文件目录。
第二十九条 备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：
（一）是否超越权限；
（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规范性文件相矛盾；
（三）具体规定是否适当；
（四）是否违反制定程序；
（五）其他应当予以审查的事项。
第三十条 备案监督机关的法制机构审查规范性文件时，认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关部门应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。
第三十一条 备案监督机关的法制机构经审查发现报送备案的规范性文件存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：
（一）由备案监督机关的法制机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向备案监督机关的法制机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未改正的，由备案监督机关的法制机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不改正的，由备案监督机关的法制机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；
（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关的法制机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该规范性文件部分或者全部内容的决定。
第三十二条 下级政府规范性文件与上一级部门规范性文件之间有矛盾或者本级部门规范性文件之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。
备案监督机关的法制机构认为报送备案的规范性文件制定依据相互矛盾或者抵触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。
第三十三条 公民、法人和其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章相抵触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程序处理。
第三十四条 对公民、法人和其他组织向备案监督机关提出的规范性文件审查建议，备案监督机关的法制机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关单位提出意见的，有关单位应当在规定期限内回复。
第三十五条 制定机关对公民、法人和其他组织提出修改或者撤销其规范性文件的书面建议，应当自收到审查申请之日起30个工作日内予以核实；发现本机关制定的规范性文件确有问题的，应当予以修改或者撤销，认为无需作修改或者撤销的，应当书面说明理由并告知申请人。
第四章 规范性文件的管理
第三十六条 规范性文件规定内容属于阶段性工作，以及可预见长期有效之外的规范性文件，规范性文件应当规定有效期。
规范性文件有效期根据实际情况确定，自施行之日起期限一般为5年，有特别规定的从其规定。
第三十七条 制定机关应当根据法律、法规、规章和政策的调整以及实际情况变化，每隔两年对已公布的规范性文件及时进行清理，对不合法、不适应经济社会发展要求的规范性文件，及时予以修改或者废止。继续有效、废止和失效的规范性文件目录应当在政府网站上公布，制定机关的法制机构具体负责清理工作。
第三十八条 制定机关应当按照规范性文件实施情况后评价办法规定，对规范性文件实施情况进行评价。
第三十九条 制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总或者汇编的情况告知本级政府法制机构。制定机关应当为公民、法人和其他组织及时提供已公布的规范性文件。
第五章 责任追究
第四十条 制定机关不按照本办法要求报送规范性文件备案的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评。
第四十一条 对规范性文件存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六章 附则
第四十二条 规范性文件的解释，由制定机关负责，以规范性文件的形式发布。
第四十三条 规范性文件的修改、废止和解释程序，参照制定程序执行。
第四十四条 本规定自2011年7月1日起施行。《连云港市规范性文件备案审查暂行规定》（连政发〔2004〕105号）和《连云港市规范性文件制定程序规定》（连政办发〔2007〕82号）同时废止。
