江苏省全民义务植树条例

上一篇: 新疆维吾尔自治区城镇住宅建设标准暂行规定
下一篇: 深圳市人民政府关于印发《深圳经济特区体育市场管理规定》实施细则的通知

新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署


哈行署发〔2006〕35号

关于印发哈密地区行政执法过错责任追究实施办法的通知

各县（市）人民政府，地区各委、办、局：
《哈密地区行政执法过错责任追究实施办法》已经2006年第3次行署办公会议研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○六年四月二十四日　　　　



哈密地区行政执法过错责任追究实施办法

第一章　总 则

第一条　为规范和监督行政执法行为，预防和纠正行政执法过错行为，切实推进依法行政，根据国务院办公厅《关于推进行政执法责任制的若干意见》、《新疆维吾尔自治区行政执法监督办法》、《新疆维吾尔自治区人民政府关于全面推进行政执法责任制和评议考核制的实施意见》等有关规定，结合地区实际，制定本办法。
第二条　地区各级行政机关、法律法规授权的组织、行政机关依法委托的组织（以下统称行政执法机关）及其工作人员进行行政执法过错责任追究，适用本办法。
第三条　本办法所称行政执法过错，是指行政执法机关及其执法人员在行政管理和执法过程中，因故意或者重大过失，违法或者不当行使职权，不履行或者不正确履行职责，损害国家利益，损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。
第四条　行政执法过错责任的追究，应当坚持实事求是、有错必究的原则,坚持权力与责任相平衡、责任与惩戒相适应、教育与惩戒相结合的原则。
第五条　各级行政执法机关应当建立行政执法过错责任追究制度，将其纳入行政执法责任制，进行岗位考核和目标管理。

第二章　行政执法过错责任追究范围

第六条　行政执法机关制定和发布规范性文件,有下列情形之一的,应当追究行政执法过错责任:
(一)超越权限制定和发布的;
(二)违反规定程序制定和发布的;
(三)规范性文件未按或未及时按有关规定备案的。
第七条　行政执法机关及其工作人员在实施行政处罚过程中，有下列情形之一的，应当追究行政执法过错责任：
（一）未取得行政执法证件实施行政处罚的；
（二） 无法律、法规或者规章依据实施行政处罚的；
（三）违法委托实施行政处罚的；
（四）实施行政处罚事实不清、证据不足的；
（五）违反法定程序实施行政处罚的；
（六）擅自设定处罚种类或者改变处罚幅度的；
（七）下达或者变相下达罚没指标的；
（八）实施罚款处罚不使用法定票据的；
（九）没收违法所得、没收非法财物不出具决定书及清单的；
（十）违反《行政处罚法》规定自行收缴罚款的；
（十一）利用职务上的便利，索取或者收受他人财物，或者收缴罚款据为已有的；
（十二）应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交，以行政处罚代替刑罚的；
（十三）不依法组织听证，或者违法收取听证费用的；
（十四）未依法告知被处罚人法定救济权利和途径的；
（十五）不按规定实行罚缴分离的；
（十六）其它违反《行政处罚法》规定应当追究责任的。
第八条　行政执法机关及其工作人员在实施行政许可过程中，有下列情形之一的，应当追究行政执法过错责任：
（一）经地区行署确认的行政许可事项，不对外公示的；
（二）对符合法定条件的行政许可申请不予受理、办理的；
（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行告知义务的；
（四）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；
（五）依法应当举行听证而不举行听证的；
（六）对涉及多个部门的行政许可，牵头单位不及时主动协调，有关部门相互推诿或拖延不办，或者本部门行政许可事项完成后不及时移交其他有关部门的；
（七）擅自收费或者不按法定项目和标准收费的，或者以收取保证金、押金名义变相收费的；
（八）行政许可收费不使用法定票据或者不给法定票据的；
（九）索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的；
（十）截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的；
（十一）已明令取消的行政许可项目继续实施的；
（十二）其它违反《行政许可法》规定应当追究责任的。
第九条　行政执法机关及其工作人员在采取行政强制措施过程中，有下列情形之一的，应当追究行政执法过错责任：
（一）无法定依据，采取行政强制措施的；
（二）违法限制公民人身自由的；
（三）违反法定程序或者超过法定时限、权限采取行政强制措施的；
（四） 违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结、滞留等强制措施的；
（五）查封、扣押、冻结、滞留财物不出具通知书或者决定书及清单的；
（六）违法采取行政强制措施，致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的；
（七）使用、丢失或者损毁扣押、封存的财物的；
（八）其它违反有关行政强制规定应当追究责任的。
第十条　行政执法机关及其工作人员在实施行政征收过程中，有下列情形之一的，应当追究行政执法过错责任：
（一）应当公示而不按规定公示征收的项目、标准、依据的；
（二）未依法取得行政征收资格实施征收的；
（三）擅自设立征收项目，或者擅自改变征收标准的；
（四）不按法定范围、时限实施征收的；
（五）不开具法定征收专用票据的；
（六）其它违反征收规定应当追究责任的。
前款所称行政征收，包括税收、政府性基金、行政事业性收费等事项。　
第十一条　行政执法机关及其工作人员在履行行政复议职责过程中，有下列情形之一的，应当追究行政执法过错责任：
（一）对符合条件的行政复议申请，无正当理由拒绝受理或者不予答复的；
（二）在法定期限内不作出行政复议决定的；
（三）徇私舞弊、滥用职权或者有其他失职、渎职行为的。
第十二条　行政执法机关及其工作人员在实施行政执法检查过程中，有下列情形之一的，应当追究行政执法过错责任：
（一）超越或者滥用法定权限实施执法检查的；
（二）不按法定职责和权限实施执法检查的；
（三）不出示有效的行政执法证件实施检查的；
（四）放弃、推诿、拖延、拒绝履行执法职责的；
（五）与违法经营者相互勾结，对执法检查事先通风报信、泄漏工作秘密的；
（六）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容的；
（七）为违法经营者说情，使其减轻或者免予行政处罚，或者阻挠对违法经营者查处的；
（八） 违反法律法规规定收取检查费用，损害管理相对人合法权益的；
（九）应当公开政务信息而没有公开或申请应当公开政务信息而推诿、拒绝公开的；
（十）拒绝、拖延执行上级机关依法作出的行政决定的；
（十一）法律、法规和规章规定其它应当作为而不作为的。
第十三条　 行政机关在处理行政内部事务时，工作人员有下列情形之一的，应当追究行政过错责任：
（一）对来文、来电、来函，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，无正当理由未按规定时限报送领导批办的；
（二）无正当理由在规定时限内未能完成交办工作的；
（三）对属于职责范围内的事项推诿、拖延不办的；
（四）对不属本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项，不说明、不请示、不移送，置之不理的；（五）公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项，不与有关部门协商或协商不能取得一致，未报请上级领导或机关裁决，擅自作出决定的；
（六）未严格执行保密和文件管理规定，致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失的；
（七）对外发文，未严格核对文种、文号、格式、文字及加盖印章，导致严重后果发生的；
（八）未经领导审定签发对外发文的；
（九）未按规定时限对外发文或者未按时更新上网资料，造成不良影响的；
（十）未按规定使用公章的；
（十一）其他违反内部行政管理制度贻误行政内部事务管理工作的。

第三章　责任划分

第十四条　追究行政执法过错责任，应当区分有关人员的责任。
行政执法过错责任分为直接责任、领导责任和主要领导责任。
第十五条　承办人因徇私枉法，超越或者滥用职权，不履行或者违法履行、不当履行法定职责，导致行政执法过错发生的，承办人负直接责任。
第十六条　承办人因案件事实和证据认定错误，审核人、批准人未予纠正，导致行政执法过错发生的，承办人负直接责任，审核人负领导责任，批准人负主要领导责任。
第十七条　因适用法律错误造成行政执法过错的，承办人负直接责任，审核人负领导责任，批准人负主要领导责任。
第十八条　承办人因违反法定程序，未经审核、批准，直接作出具体行政行为，或者不按照审核、批准的事项实施行政执法行为，导致行政执法过错发生的，承办人负直接责任。
第十九条　经审核、批准作出的行政执法行为，导致行政执法过错发生的，视情况追究责任：
（一）承办人提出反对意见，未被采纳的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任，承办人可以免除其责任；
（二）承办人徇私舞弊、弄虚作假、隐瞒真实情况，致使审核人、批准人作出错误决定的，承办人负直接责任；
（三）审核人、批准人应当发现承办人的过错而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政执法过错发生的，承办人负直接责任，审核人负领导责任，批准人负主要领导责任。
第二十条　审核人不采纳或者改变承办人的正确意见，经批准人批准，导致行政执法过错发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
审核人不报请批准人批准直接作出决定，导致行政执法过错发生的，审核人负直接责任。
第二十一条　未经承办人办理、审核人审核，批准人直接作出决定，导致行政执法过错发生的；批准人不采纳或者改变承办人、审核人的正确意见，导致行政执法过错发生的，批准人负直接责任。
第二十二条　行政执法机关集体研究作出的决定，导致行政执法过错发生的，作出决定的行政机关的主要负责人负直接责任，其他负责人负领导责任。
第二十三条　行政执法机关负责人直接干预具体行政行为，导致行政执法过错发生的，该负责人负直接责任。
行政执法机关负责人不履行法定职责，造成损失或者不良后果的，行政执法机关负责人负直接责任。
第二十四条　行政复议机关作出的复议决定，经人民法院终审判决或裁决该行政复议决定错误，复议机关承办人负直接责任，审核人负领导责任，复议机关负责人负主要领导责任。
第二十五条　有下列情形之一的，不追究行政机关及其工作人员的行政执法过错责任：
（一）因不可抗力产生的行政执法过错行为；
（二）因正当防卫、紧急避险等原因产生的行政执法过错行为；
（三）法律、法规、规章未作规定或规定不具体，致使行政机关工作人员理解错误的；
（四）因执行上级机关的书面决定、命令、文件等导致行政过错的；
（五）承办人提出反对意见，未被采纳的，承办人可以免除其责任；
（六）行政管理相对人弄虚作假，致使行政机关工作人员无法作出正确判断的。

第四章　责任追究和责任追究机关

第二十六条　行政执法过错责任追究种类：
（一）责令限期整改并书面检查；
（二）通报批评；
（三）取消年度依法行政及行政执法责任制评优评先资格；
（四）暂扣或收回行政执法证件，停止行政执法人员的行政执法活动；
（五）取消行政执法资格，调离行政执法岗位；
（六）行政赔偿；
（七）行政处分；　
（八）辞退。
前款第五项、第六项、第七项、第八项规定的责任追究，应当依照管理权限，由地区行署、县（市）人民政府或监察、人事部门作出。
以上责任追究种类，可以单独适用，也可以合并适用。
第二十七条　行政执法过错责任追究机关：
（一）地区行署负责追究县（市）人民政府、地区行政执法机关及其执法人员的行政执法过错责任；县（市）人民政府负责追究乡（镇）人民政府、街道办事处和县（市）行政执法机关及其执法人员的行政执法过错责任。
地区行署及县（市）人民政府办公室负责地区行署及县（市）人民政府对本办法第十三条规定责任追究的日常工作。
地区行署及县（市）人民政府法制工作机构负责地区行署及县（市）人民政府对其它行政执法过错责任追究的日常工作。
（二）地区行署及县（市）人民政府监察、审计、财政、人事、编办、发展计划（物价）、保密等部门按照法律、法规、规章和有关管理权限规定，在各自的职责范围内负责行政执法过错责任的追究工作。
（三） 地区行政执法机关负责对其下一级行政执法机关及其执法人员的行政执法过错责任追究。
（四）各级行政执法机关负责对本机关行政工作人员的行政执法过错责任追究。
（五）实行自治区垂直管理的行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任，由地区行署及县（市）人民政府负责追究或提交其上一级机关予以追究，其中：本办法第二十六条（一）、（二）、（三）项责任追究，由地区行署及县（市）人民政府直接行使，其它责任追究方式提交其上一级机关行使。
第二十八条　行政过错责任追究通过下列途径提起并展开调查：
（一）规范性文件的备案审查；
（二）重大行政处罚决定的备案审查；
（三）重大行政许可决定的备案审查；
（四）行政复议机关的行政复议；
（五）行政执法责任制评议考核；
（六）开展专项或综合行政执法检查活动；
（七）人民法院已经发生法律效力的行政案件的判决或者裁定；
（八）可能存在行政执法过错行为，同级人大机关、上级行政执法机关要求调查处理的；
（九）可能存在行政执法过错行为，同级人大代表、政协委员以建议、提案形式要求调查处理的；
（十）报刊、广播、电视等媒体的舆论监督；
（十一）公民、法人或者其他组织的申诉、检举、控告。
第二十九条　根据调查结果，行政执法过错责任追究机关应当作出以下决定或认定：
（一）事实清楚、证据确实的，作出追究行政执法过错责任的决定；
（二）虽有行政执法过错行为，但具有本办法规定的免责情形的，作出不予追究行政执法过错责任的决定；
（三）事实不清楚，证据不确实，作出不予追究行政执法过错责任的决定；
（四）没有行政执法过错行为的，作出没有行政执法过错行为的认定；
（五）应由其他机关处理的，作出移送有关机关处理的决定。
第三十条　行政执法过错责任追究，应当根据行政执法过错责任的情节、社会危害程度及其影响，依照管理权限按以下规定实施过错责任追究：
（一）情节显著轻微，未造成社会危害和影响的，应责令其限期整改并书面检查；
（二）情节轻微，社会危害和影响较小的，给予通报批评或者警告、记过处分；
（三）情节较重，社会危害和影响较大的，给予记过、记大过处分，并可以暂扣其行政执法证件，停止行政执法活动；
（四）情节严重，社会危害和影响重大的，给予记大过、降级、撤职处分，并可以收回行政执法证件，调离行政执法岗位；
（五）情节特别严重，社会危害和影响极大的，给予降级、撤职、开除处分，并可以取消其行政执法资格，调离行政执法岗位；
（六）符合法律、法规规定须行政赔偿情形的，予以行政赔偿；
（七）符合法律、法规规定须辞退情形的，予以辞退；
（八）涉嫌构成犯罪的，移交司法机关追究其刑事责任。
第三十一条　行政执法过错责任追究机关应将责任追究结果书面送相关责任追究机关存档备查。
地区行署及县（市）人民政府和监察、人事部门认为责任追究过轻，可以重新作出责任追究决定。
第三十二条　行政执法机关一年内出现应当追究行政执法过错责任的次数超过其执法行为总量10％的， 该行政执法机关主要负责人年度考核不得定为优秀。
行政执法机关一年内出现应当追究行政执法过错责任的次数超过其执法行为总量50％的，除追究其领导班子成员行政执法过错责任外，该行政执法机关主要负责人年度考核定为不称职。
行政执法人员一年内出现应当追究行政执法过错责任的次数超过其执法行为总量10％的，取消其年度考核评优资格；一年内出现应当追究行政执法过错责任的次数超过其执法行为总量50％的，除追究其行政执法过错责任外，年度考核定为不称职。
第三十三条　县（市）人民政府、地区行政执法机关自行发现行政执法过错的，应当自发现之日起2个月内作出处理决定，并依照管理权限，在15日内将处理结果报送地区行署法制工作机构和地区监察、人事部门备案。
乡（镇）人民政府、街道办事处和县（市）行政执法机关自行发现行政执法过错的，应当自发现之日起2个月内作出处理决定，并依照管理权限，在15日内将处理结果报送县（市）人民政府法制工作机构、上级行政执法机关和监察、人事部门备案。
第三十四条　行政执法过错责任追究机关作出行政执法过错责任追究决定时，应当制作行政执法过错责任追究决定书。
行政执法过错责任追究决定书应当载明以下内容：
（一）被追究行政执法过错责任的行政执法机关或者行政执法人员的基本情况；
（二）行政执法过错行为的事实和证据；
（三）行政执法过错责任的认定；
（四）行政执法过错责任追究的依据；
（五）行政执法过错责任追究机关的处理决定；
（六）不服行政执法过错责任追究决定的申诉途径、期限和方式；
（七）作出决定的机关和日期。
第三十五条　行政执法机关对过错责任处理决定有异议的，可以自收到过错责任处理决定之日起60日内向责任追究机关提出书面意见，责任追究机关应当自收到书面意见之日起30日内复查，并将复查结果通知有异议的行政执法机关。
行政执法过错责任人对过错责任处理决定不服的，可以自收到过错责任处理决定之日起60日内向责任追究机关申请复查。复查机关应当在收到复查申请之日起30日内作出复查决定。复查期间，不停止原决定的执行。复查中发现原决定处理错误的，应当及时予以纠正。
对行政处分不服的，可以依照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》的规定向有关部门提出申诉。

第五章　附　则

第三十六条　本办法所称承办人，是指具体承办行政执法工作或者行政管理事项的工作人员；审核人，是指行政执法机关分管领导或内设机构负责人；批准人，是指行政执法机关分管领导或主要负责人。但是，依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使审核权、批准权的，具体行使审核权的人员为审核人，具体行使批准权的人员为批准人。
第三十七条　本办法由地区行署法制办公室负责解释。
第三十八条　本办法自发布之日起执行。


农业部


农业部关于印发《〈中华人民共和国农民专业合作社法〉宣传提纲》的通知

农经发[2007]1号

各省、自治区、直辖市农业（农林、农牧）、渔业（厅、局、委、办）、计划单列市农业局（委），新疆生产建设兵团农业局：

　　全国人大农业与农村委员会和农业部组织编写了《〈中华人民共和国农民专业合作社法〉宣传提纲》，现予印发。请认真组织学习、宣传和贯彻。

　　附件：《〈中华人民共和国农民专业合作社法〉宣传提纲》

二○○七年一月五日

　　附件:

　　《中华人民共和国农民专业合作社法》

　　宣 传 提 纲

　　全国人大农业与农村委员会

　　中华人民共和国农业部

　　二○○七年一月五日


　　1.制定和颁布《中华人民共和国农民专业合作社法》的重大意义

　　农村改革开放以来，中央确立了党在农村的基本经营制度，即以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，农户的市场经营主体地位也因此确立。但是，由于经营规模小、应对自然风险和市场风险的能力弱，农户在商品生产和经营中遇到很多困难，因此，组织起来共同面对市场风险成为市场经济体制下分散经营的农民的必然选择。其中，受到农民群众普遍欢迎的一种十分重要的组织形式，就是农民专业合作社。

　　但是，由于缺乏法律的保护和规范，在市场竞争中，农民专业合作社法律地位不明确、内部运行不规范、组织和成员的权益不能得到保护等问题，成为制约农民专业合作社发展的瓶颈。对此，党中央、全国人大和国务院高度重视。在2004—2006年的中央一号文件中，都明确提出要加快立法进程。经过三年的广泛调研、论证、起草和审议修改工作，十届全国人大常委会第二十四次会议于2006年10月31日通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《农民专业合作社法》）。

　　《农民专业合作社法》的制定和颁布，是我国农民合作社事业发展史上的里程碑，标志着我国农民专业合作社将进入依法发展的新阶段，具有划时代的历史意义。依法促进农民专业合作社的建设和发展，有利于进一步丰富和完善农村经营体制，推进农业产业化经营，提高农民进入市场和农业的组织化程度；有利于进一步挖掘农业内部增收潜力，推动农业结构调整，增强农产品市场竞争能力，促进农民增收；有利于进一步提升农民素质，培养新型农民，推进基层民主管理，构建农村和谐社会，建设社会主义新农村。

　　2.《农民专业合作社法》的立法目的和宗旨

　　《农民专业合作社法》第一条规定，“为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，制定本法。”根据这一规定，制定《农民专业合作社法》的目的和宗旨是：

　　第一，支持引导农民专业合作社的发展。农民专业合作社在解决分散的小规模经营与农产品大市场的矛盾方面发挥着重要作用。在农业市场化进程中，小规模经营的农户面临越来越多的市场信息、生产资料和农产品价格、市场竞争和交易条件以及农产品标准、新技术应用等方面的困难。实践证明，发展农民专业合作社是解决这些困难的有效形式之一。但是，目前我国农民专业合作社总体上还处于发展的初始阶段，需要政府和社会各方面给予扶持。《农民专业合作社法》规定的政府职责，农民专业合作社的设立登记条件和程序，国家对农民专业合作社的产业政策引导和项目扶持、财政支持、金融服务和税收优惠等措施，为支持引导农民专业合作社持续健康发展提供了明确的法律依据。

　　第二，规范农民专业合作社的组织和行为。现实中的农民专业合作社存在着诸多不规范现象。诸如登记机关的不统一、机构设置的不合理、章程内容的不完整、利润分配的不公开和不透明、容易被少数人控制、责任方式的不明确等现象。这些现象致使合作社的交易地位难以被市场认可，也难以保障交易对象的交易安全。为此，需要对农民专业合作社的组织和行为加以必要的规范。《农民专业合作社法》对农民专业合作社的组织原则，责任方式，设立登记的条件和程序，章程应当载明的主要事项，内部机构设置，合作社及其成员和管理者的权利、义务与责任，财务管理与盈余分配，法律责任等进行了规定，为农民专业合作社的组织和行为方式提供了必要的法律规范。

　　第三，保护农民专业合作社及其成员的合法权益。以前由于农民专业合作社的法律地位不明确，利益保障机制不完善，内部治理结构不规范，使得农民专业合作社及其成员的合法权益得不到有效保护，所以客观上需要明确农民专业合作社及其成员的财产权利和其他物质利益，需要明确成员在合作社中的民主决策、民主管理的权利，也有必要以法律手段建立和完善农民专业合作社及其成员的权益保障机制。《农民专业合作社法》的制定和颁布，为保护农民专业合作社及其成员的合法权益，提供了坚实的法律保障。

　　第四，促进农业和农村经济的发展。解决小规模生产与大市场的矛盾需要提高农业和农民的组织化程度。但是立法的最终目的并不是简单地停留在组织农民上，而是为了通过完善农民专业合作社的运行机制和支持政策，引导农民专业合作社建设和发展，增强农民专业合作社对成员的服务功能，化解农民的生产经营风险，提高农民的市场交易地位和谈判能力，切实增加农民收入，促进农业和农村经济的全面发展。

　　3．《农民专业合作社法》的主要特点

　　《农民专业合作社法》是一部市场主体法。改革开放以来，我国相继颁布了《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外商独资企业法》等市场主体法，可以说在市场主体立法方面法律体系的框架已经初步建立并趋于完善，而农民专业合作社既不同于公司等企业法人，也不同于不从事营利性经营活动的社会团体法人，因此原有的法律不能涵盖农民专业合作社这种特殊的市场主体。《农民专业合作社法》从我国农民专业合作社的发展实践出发，借鉴国外相关立法经验，从设立条件、内部机构设置、民主决策方式、责任承担形式、盈余分配机制等方面创设了一整套有别于其他市场主体的法律制度，明确了其作为市场主体的法律地位，填补了我国市场主体立法的空白。

　　《农民专业合作社法》是一部农民的市场主体地位保障法。这部法律突出了农民的主体地位和农民对合作社的民主管理权利，规定农民成员的比例不得低于百分之八十，成员地位平等，实行一人一票的基本表决权制度。这些规定充分保障了农民成员在合作社中的财产权利和民主权利。

　　《农民专业合作社法》是一部产业促进法。农民专业合作社是围绕同类农产品的生产经营组织起来的，涉及农业的各个产业。《农民专业合作社法》规定的一系列制度，有利于农民依法建立和发展农民专业合作社，发挥其帮助农民有效克服在市场竞争中的不利因素，解决农民在农业产业化发展过程中遇到的各种矛盾和困难等方面的重要作用。特别是还专设“扶持政策”一章规定了国家支持农民专业合作社建设与发展的财政、金融、税收以及农业和农村经济建设项目等优惠扶持政策，将更有利于发挥农民专业合作社在促进农业各产业和农村经济全面发展中的重要作用。

　　《农民专业合作社法》是一部农民专业合作社的自治法。法律为农民专业合作社的自治留下了足够的空间，包括成员的出资额、出资方式，是否设立理事会、监事会，成员代表大会的设置及其职权的行使等可以由章程规定。

　　4.《农民专业合作社法》的框架内容

　　《农民专业合作社法》共分9章56条。

　　第一章：总则。明确了本法的立法目的和适用范围，规定了农民专业合作社应当遵循的基本原则，农民专业合作社的法律地位与责任承担方式，农民专业合作社的基本义务，国家对扶持农民专业合作社发展的基本措施和对农民专业合作社的指导、支持和服务。

　　第二章：设立和登记。规定了设立农民专业合作社必须具备的条件，设立大会的职权，农民专业合作社章程的基本内容，登记程序等。

　　第三章：成员。规定了成员资格的基本要求、农民专业合作社的成员结构，明确了成员的权利和义务，规定了农民专业合作社的表决方式，成员资格终止的相关事项等。

　　第四章：组织机构。分别规定了成员大会的职权、议事规则、临时大会的召集，成员代表大会的设立，理事长或者理事会、执行监事和监事会的设立和表决规则，职员聘任，理事长、理事和管理人员的禁止性义务、竞业禁止和任职限制等。

　　第五章：财务管理。规定了农民专业合作社的财务制度、公积金的提取、成员账户的建立、盈余分配方式及财务监督等。

　　第六章：合并、分立、解散和清算。针对农民专业合作社的特点，本章规定了农民专业合作社合并、分立的法律后果的承担、解散的事由、清算的程序和破产的法律适用等相关内容。

　　第七章：扶持政策。规定了国家从产业政策倾斜、财政支持、金融扶持、税收优惠等方面支持农民专业合作社建设与发展的基本措施。

　　第八章：法律责任。本章针对侵犯农民专业合作社的财产权和生产经营自主权以及农民专业合作社进行虚假登记和虚假财务报告等行为规定了违法主体应当承担的行政责任和刑事责任。

　　第九章：附则。规定了本法的施行时间，本法自2007年7月1日起施行。

　　5.农民专业合作社的法律地位

　　农民专业合作社的法律地位问题是法律对该组织人格的确认，在本法颁布之前农民专业合作社遇到的设立、登记、贷款和交易的障碍都与其法律地位不明确直接相关，因此，明确其法律地位是本法的重要立法目的之一。《民法通则》规定了法人应当具备的四个条件，即：依法成立；有必要的财产和经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。从多数农民专业合作社的实际情况来看，是符合这些条件的。因此，本法规定“农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格”。由此看出，农民专业合作社依照本法登记后即享有法人地位，即法律认可了其独立的民商事主体地位，从而可以享有法人的权利能力和相应的行为能力。

　　6.农民专业合作社的设立和登记

　　农民专业合作社的登记问题是在本法颁布之前该类组织建立和发展的主要障碍之一。登记问题包含登记机关、登记条件和登记程序等方面，法律规定设立、变更农民专业合作社应当向工商行政管理部门申领营业执照。由工商行政管理部门登记符合我国当前的行政管理体制。本法第十三条对于登记的程序也做了相应的规定，包括申请者应当提交的相关文件、登记时限，并明确了办理登记不得收取费用（这一规定也体现了国家对农民专业合作社的支持）。

　　农民专业合作社的设立条件是立法过程中的难点之一。如果法律规定的设立门槛过高，将会使现实中大量存在的各种类型的农民专业合作经济组织被排除在外，不利于法律实施后农民通过建立合作社来解决其在生产资料购买、产品销售等方面的困难，也会制约农民专业合作社的发展；如果设立门槛过低，则不利于国家对农民专业合作社给予的扶持政策的落实，也不利于保护交易对象的交易安全和信赖利益。在借鉴其他国家立法经验的基础上，从我国农民专业合作社的发展实际出发，本法第十条规定了农民专业合作社的设立条件，对此规定，应当重点理解如下方面：

　　第一，关于成员人数和结构的规定。本法中规定的五名以上成员，包括农民（农户），也包括企业、事业单位和社会团体等法人成员，为了保障农民在合作社中的地位和权利，本法第十五条规定“农民至少应当占成员总数的百分之八十”，同时规定，“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五”。

　　第二，关于住所的规定。确定法人组织的住所，既是为了交易的便利，也是确立法律事实、法律关系和法律行为发生地的重要依据，如有关司法文书的送达，往往以住所地作为生效地。农民专业合作社是法人，因此，在立法中应当明确其住所。但是，从农民专业合作社的组织特征、交易特点出发，不必苛求其要有一个专属于自身的法定场所，所以，法律规定，要有章程确定的住所，即意味着某个成员的家庭住址也可以登记为其住所地。

　　第三，关于成员出资的规定。明确成员的出资通常具有两个方面的意义：一是以成员出资作为组织从事经营活动的主要资金来源，二是明确组织对外承担债务责任的信用担保基础。但就农民专业合作社而言，因其类型多样，经营内容和经营规模差异很大，所以，对从事经营活动的资金需求很难用统一的法定标准来约束。其次，农民专业合作社的交易对象相对稳定，交易相对人对交易安全的信任主要取决于专业合作社能够提供的农产品，而不是由成员出资所形成的合作社资本。从各国各地区的合作社立法实例来看，在出资问题上法律也都为农民加入合作社设置了较低的门槛，仅要求象征性出资，甚至不设置任何门槛。因此，《农民专业合作社法》规定成员是否出资以及出资方式、出资额均由章程规定，体现了立法的灵活性。

　　7.农民专业合作社的章程

　　农民专业合作社的章程是合作社自治特征的重要体现，是农民专业合作社在法律法规和国家政策规定的框架内，由本社的全体成员根据本社的特点和发展目标制定的，并由全体成员共同遵守的行为准则。因此，对于合作社的重要事项，都应当由成员协商后规定在章程之中。根据《农民专业合作社法》第十一条和第十四条的规定，农民专业合作社的章程由全体设立人制定并一致通过，所有加入该合作社的成员都必须承认并遵守。

　　《农民专业合作社法》第十二条规定了农民专业合作社章程应当载明的事项，包括：（一）名称和住所；（二）业务范围；（三）成员资格及入社、退社和除名；（四）成员的权利和义务；（五）组织机构及其产生办法、职权、任期、议事规则；（六）成员的出资方式、出资额；（七）财务管理和盈余分配、亏损处理；（八）章程修改程序；（九）解散事由和清算办法；（十）公告事项及发布方式；（十一）需要规定的其他事项。

　　《农民专业合作社法》规定了农民专业合作社设立、运行等一些基本要求，对于法律规定的强制性要求，农民专业合作社及其成员都必须遵守。但同时，法律没有规定的，诸如成员具体的出资方式、出资期限、出资额、住所地的确定、是否设立理事会和监事会、盈余分配的具体方案和亏损处理的具体办法、是否聘任经理和其他管理人员，等等，都需要由合作社的全体成员自己决定并载入章程。

　　8.农民专业合作社的组织机构

　　《农民专业合作社法》第四章规定了农民专业合作社的组织机构。根据该章规定，农民专业合作社通常可以有以下机构：成员大会、成员代表大会、理事长或者理事会、执行监事或者监事会、经理等。因为农民专业合作社的规模不同、经营内容不同，设立的组织机构也并不完全相同，《农民专业合作社法》对某些机构的设置不是强制性规定，而要由合作社自己根据需要决定。

　　成员大会是农民专业合作社的权力机构，按法律规定必须设立。其主要职权是：（一）修改章程；（二）选举和罢免理事长、理事、执行监事或者监事会成员；（三）决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项；（四）批准年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案；（五）对合并、分立、解散、清算作出决议；（六）决定聘用经营管理人员和专业技术人员的数量、资格和任期；（七）听取理事长或者理事会关于成员变动情况的报告；（八）章程规定的其他职权。

　　如果合作社的组织规模较大，成员人数较多（超过150人），可以按照章程规定设立成员代表大会。对于成员代表大会的代表产生办法、职权范围等，法律上没有硬性规定，而应当以本社的章程规定为依据。通常情况下，代表大会可以行使成员大会的部分职权，也可以是全部职权。

　　根据《农民专业合作社法》第二十六条的规定，农民专业合作社应当设理事长一名，作为本社的法定代表人，即不需要特别委托，对内依照职权从事内部管理工作，对外可以直接以本社名义从事经营活动，并代表本社参加诉讼和仲裁。因为各个合作社的情况不同，是否设立理事会由合作社自己决定。

　　为加强合作社的内部监督，防止合作社的有关负责人滥用职权，农民专业合作社可以根据需要设立执行监事或者监事会，当然，也可以不设执行监事或者监事会，而由成员直接行使监督权。

　　根据法律规定，理事长、理事、执行监事或者监事会成员，都必须是本社的成员，并应当依照规定通过选举的方式产生，依照本法和章程规定行使职权，对成员大会负责。

　　为了方便合作社的经营，提高合作社的效益，农民专业合作社可以聘任经理和财务会计人员，负责具体的经营事务和财务会计工作。对经理和财会人员的聘任要以成员大会的决定为依据，由理事长或者理事会选聘。为了减少管理者，减轻成员负担，提高合作社的运行效率，理事长或者理事可以兼任经理。

　　为了保护合作社及其成员的利益，法律对理事长、理事和管理人员的活动提出了一些基本要求，以防止其滥用职权。从实践看，负责人滥用职权的行为包括：（一）侵占、挪用或者私分本社资产；（二）违反章程规定或者未经成员大会同意，将本社资金借贷给他人或者以本社资产为他人提供担保；（三）接受他人与本社交易的佣金归为己有；（四）从事损害本社经济利益的其他活动。法律从以上方面对管理者的行为作出了禁止性的规定。如果理事长、理事和管理人员违反该规定，其从事该活动所得的收入，应当归本社所有；给本社造成损失的，应当承担赔偿责任。

　　9.农民专业合作社的财务制度与盈余分配

　　财务制度的完善是作为经济组织的农民专业合作社良好运行的前提，也是保护成员利益的基本要求。为此，在《农民专业合作社法》中设立了财务管理一章。

　　基于农民专业合作社与其他经济组织相比，在设立条件、财产性质和结构、分配方式等方面有着自己的特点，一般的财务会计制度并不完全适用于农民专业合作社。为此，法律规定，国家专门制定农民专业合作社的财务会计制度，农民专业合作社应当按照国务院财政部门制定的财务会计制度进行核算，这是对农民专业合作社财务会计工作的合法性要求。

　　法律确立了农民专业合作社的财务公开制度，便于成员通过成员大会等方式对本社的年度业务报告、盈余分配方案、亏损处理方案以及财务会计报告等进行监督。

　　由于农民专业合作社在经营中对资金的需求不同，因此是否提取公积金，由章程规定或者根据成员大会的决议确定。即法律没有强制性的法定公积金要求。如果提取了公积金，应当用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资。同时，公积金应当根据章程规定按年度量化为每个成员的份额。

　　为了明确界定成员与合作社之间的财产关系，法律要求，农民专业合作社应当为每个成员设立成员账户，将该成员对本社的出资，量化为该成员的公积金份额以及该成员与本社的交易量记载在其账户中。设立成员账户的法律意义主要有两个方面，一是作为成员参与本社盈余分配的依据，二是在成员资格终止时返还财产的依据。

　　盈余分配是合作社财务管理工作的核心，也是处理成员与组织之间以及成员相互之间利益关系的核心。对于合作社而言，与一般的企业法人不同，其利润的形成既有成员出资的贡献，也有成员与合作社之间交易的贡献，因此，合作社的盈余分配，关键是要合理确定交易量返还与按照出资分配的界限。根据《农民专业合作社法》的规定，合作社形成的可分配盈余办法应当由章程规定或者经成员大会决议确定，其中，可分配盈余的百分之六十以上应当以成员与本社的交易量为依据比例返还与成员，其余部分以成员账户中记载的出资额和公积金份额为基础，并将本社接受的国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。这样的规定有两个方面的意义。首先，可分配盈余的大部分是按照成员与本社的交易量（额）向成员返还，有助于鼓励成员利用合作社，也符合国际上合作社的通行做法；其次，以适当的比例按照出资额等进行分配，有利于鼓励成员向合作社出资，缓解合作社在经营过程中的资金困难。

　　10.农民专业合作社的合并、分立、解散和清算

　　农民专业合作社的合并、分立、解散和清算既包含财产分割、债务清偿等实体性法律制度，也包含通知、公告等程序性法律制度。这一部分法律制度的核心问题是当法定事由出现或者法定及约定的条件满足时，对合作社的财产及债权债务的妥善处置，以便兼顾成员利益与合作社交易相对人的利益。

　　合作社的合并与分立问题，重点是要解决合并分立后的债权债务的承继主体，合作社合并的，不论是吸收合并还是新设合并，其债权债务应当由合并后存续或者新设的组织承继；合作社分立的，如果事先没有与债权人之间达成协议，则应由分立后的组织相互连带对分立前的债务承担责任。

　　基于农民专业合作社的特殊性及其在我国的发展实践，本法对其解散和清算作出了与其他法律不同的规定。主要表现在：①在清算时，如果清算组已经就清算事项通知其所有成员和债权人的，则免除其公告义务；②接受国家财政直接补助形成的财产在解散破产清算时，不得作为可分配剩余财产分配给成员，而应当按照国务院规定的办法处置；③农民专业合作社破产时，其破产财产在清偿破产费用和共益债务后，应当优先清偿破产前与农民成员已发生交易但尚未结清的款项，该规定说明农民成员与本组织交易而形成的债权不同于一般债权，而具有优先受偿的性质。

　　11.国家对农民专业合作社的扶持

　　农民专业合作社对于引导农民从事商品生产和经营，克服分散的农民在市场竞争中的不利地位具有非常重要的作用。但是，应当看到，我国的农民专业合作社还处在起步阶段，各地的发展也很不平衡，因此，需要国家通过各种措施扶持、引导其健康发展。为此，法律第八条第一款规定，“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展。”同时，国家鼓励和支持包括供销社、科协、教学科研机构、基层农业技术推广单位、农业企业等在内的社会各方面力量，为农民专业合作社提供政策、技术、信息、市场营销等服务。

　　为保障国家扶持措施的稳定实施，本法专门设立扶持政策一章，明确了产业政策倾斜、财政扶持、金融支持、税收优惠等扶持方式。根据法律规定，国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。财政扶持的主体包括中央政府和地方各级政府，财政扶持的主要领域是对农民专业合作社开展的信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。基于农民专业合作社在发展过程中普遍遇到的资金困难，法律对国家政策性金融机构和商业性金融机构向农民专业合作社提供金融服务做了原则性规定。农民专业合作社依法享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。

　　12.农民专业合作社建设与发展中的政府职责

　　我国的农民专业合作社发展既呈现出多样性的特点，也有区域和行业不平衡以及运行中的不规范等缺陷，客观上离不开政府的支持和指导。本法第九条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”

　　根据这一规定，政府在农民专业合作社建设与发展中的基本职责是组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，为农民专业合作社提供指导、扶持和服务，并做好督促和落实工作。需要注意的是，任何部门、任何组织都不得借指导、扶持和服务的名义，强迫农民建立或者加入合作社，或者干预农民专业合作社的内部事务。

　　13.宣传贯彻《农民专业合作社法》的基本要求

　　宣传贯彻《农民专业合作社法》是摆在各有关部门面前的重要任务。在宣传贯彻法律的过程中，需要注意以下几点：

　　第一，要全面、准确把握《农民专业合作社法》的基本精神和内容。发展农民专业合作社不改变家庭承包经营制度；发展农民专业合作社要尊重农民意愿；发展农民专业合作社要坚持市场经济的原则；发展农民专业合作社要保护成员的经济利益和民主权利，特别是要保证农民的主体地位。

　　第二，在宣传贯彻《农民专业合作社法》的同时，还是要保持农民专业合作经济组织的多样性。农民选择了《农民专业合作社法》规定的组织形式，可以登记为农民专业合作社。而农民选择了其他形式，特别是对现实中已经存在的各种类型的农民专业合作经济组织也要给予支持和帮助。

　　第三，各级人民政府组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照《农民专业合作社法》的规定和各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，不是用行政手段去拔苗助长，发展农民专业合作社不要强调数量，而是要强调质量，强调充分发挥农民专业合作社的作用，强调农民专业合作社的持续健康发展。

　　第四，宣传《农民专业合作社法》，要采取多种形式，便于农民理解法律的规定。要对基层干部和农民群众反映的各种疑难问题，细致做好释疑解惑工作，努力使法律精神深入群众，深入人心，为确保法律的顺利贯彻实施奠定牢固的群众基础。

　　14.各级农业行政主管部门在宣传贯彻《农民专业合作社法》中的基本任务

　　《农民专业合作社法》第九条明确规定了农业行政主管部门在指导、扶持和服务农民专业合作社建设和发展中的职责。各级农业行政主管部门在宣传贯彻法律工作中肩负的责任更重，面临的要求更高。要切实履行职责，把学习宣传和贯彻实施《农民专业合作社法》摆在当前各项工作的突出位置，加强组织领导，搞好统筹规划，明确专人和职责，形成主要领导率先学、分管领导重点抓、业务部门全面落实的组织领导格局，为确保法律的顺利贯彻实施奠定坚强的组织基础。

　　当前，要抓紧做好法律实施前的各项准备工作，主动向当地党委、人大和政府汇报有关工作情况，推动地方相关法规或法律实施细则尽快出台。要坚持分类指导，依法加大对农民专业合作社的指导、扶持和服务工作力度。要在尊重农民专业合作社意愿的前提下，抓紧做好法律施行前各类农民专业合作经济组织的登记指导工作。对已经办理工商登记的，要积极主动配合工商行政主管部门按照农民专业合作社登记办法的有关规定进行梳理；对拟登记为农民专业合作社的，要按照法律的规定和要求进行引导和规范；对暂不具备法律规定的条件但具有合作性质和基础的，要依法加强业务辅导，一旦条件成熟，可以适时引导其登记为农民专业合作社；对新设立的农民专业合作社，要依法做好章程的制订、内部各项规章制度的完善、登记申请文件的准备等有关事项的辅导和指导工作；对不符合《农民专业合作社法》规定的条件，暂不宜登记为农民专业合作社的，要耐心给予解释。